Action de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité de l’ONU pendant les 50 premiers jours de la guerre en Ukraine
Dans la nuit du 23 au 24 février, la Fédération de Russie attaque et envahit l’Ukraine dans ce qu’elle présente comme une « opération militaire spéciale ». Le conflit armé est déclenché au moment même où le Conseil de sécurité se réunit, pour la quatrième fois depuis le 31 janvier, dont trois fois en urgence, pour discuter de l’aggravation brutale de la crise entre les deux pays. En six semaines, trois des six organes principaux de l’ONU seront sollicités: la Cour internationale de Justice (CIJ), saisie par l’Ukraine; le Conseil de sécurité, en tant qu’organe principal chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales; puis en raison du veto russe, l’Assemblée générale, qui le 28 février ouvre une session extraordinaire d’urgence sur la base de la résolution 377 (V) dite « L’union pour le maintien de la paix ». Ces deux derniers organes poursuivent ainsi l’action qu’ils ont entamée en 2014 après l’organisation par la Fédération de Russie d’un référendum en Crimée et à Sébastopol et le début de la guerre avec les séparatistes des régions de Donetsk et Louhansk, dans l’est ukrainien.
31 janvier - 27 février: le Conseil de sécurité examine la crise mais se trouve bloqué par le veto russe
Les tensions croissantes entre l’Ukraine et la Fédération de Russie et le déploiement des troupes russes près de la frontière ukrainienne poussent les États-Unis à demander une réunion d’urgence, le 31 janvier, soit juste avant que la Fédération de Russie n’assume la présidence tournante du Conseil de sécurité. Cette dernière tente en vain d’empêcher la réunion, en contestant l’ordre du jour, adopté malgré son opposition et celle de la Chine, par 10 voix pour et les abstentions du Gabon, de l’Inde et du Kenya. Les États-Unis rappellent alors que le Conseil de sécurité n’a pas seulement pour vocation de traiter des conflits, mais aussi de les prévenir. Nos collègues occidentaux, rétorque la Fédération de Russie, veulent la désescalade, mais ce sont eux qui nourrissent les tensions avec leurs discours et provocations. La Chine regrettera une « diplomatie du micro » en lieu et place de consultations discrètes. La plupart des membres du Conseil appellent au dialogue diplomatique sous divers formats.
À la séance annuelle du 17 février, le Conseil est informé d’une tension sans précédent entre les deux pays voisins et d’un nombre croissant de violations du cessez-le-feu. Les États-Unis accusent les Russes de rechercher n’importe quel prétexte pour justifier une offensive militaire contre l’Ukraine. La Fédération de Russie dément et qualifie le refus de l’Ukraine de dialoguer avec les séparatistes du Donbass de violation des Accords de Minsk signés le 12 février 2015.
L’indépendance des « républiques populaires de Donetsk et de Louhansk » est reconnue le 21 février par le Président Vladimir Putin, une mesure que le Secrétaire général de l’ONU accueille comme une « violation de l’intégrité territoriale et de la souveraineté de l’Ukraine, contraire aux principes de la Charte des Nations Unies ». Le Conseil se réunit de nouveau en urgence à la demande de l’Ukraine et la majorité de ses membres apporte son soutien à l’intégrité territoriale ukrainienne, tout en appelant à la désescalade. La Fédération de Russie accuse les pays occidentaux d’alimenter une panique sans fondement sur une prétendue invasion imminente de l’Ukraine alors, ajoute-t-elle, qu’ils y envoient « sans vergogne des armes et des instructeurs militaires » et encouragent le pays à « se livrer à des provocations armées contre la région du Donbass ».
Le 23 février, le Conseil tient une troisième réunion d’urgence et alors que plusieurs de ses membres appellent encore à la retenue, l’entrée des forces russes en Ukraine est annoncée. La Fédération de Russie le confirme, en précisant que l’occupation de l’Ukraine ne fait pas partie de ses plans. Il s’agit, explique-t-elle, de protéger les populations soumises à des abus et à un génocide commis par le régime de Kiev depuis huit ans. La Fédération de Russie dit avoir pour objectif « la démilitarisation et la dénazification de l’Ukraine ». « Vous avez déclaré la guerre », rétorque l’Ukraine, « et il est désormais de la responsabilité de ce Conseil d’y mettre fin ».
Très rapidement, les États-Unis et l’Albanie annoncent le dépôt d’un projet de résolution pour condamner l’invasion russe. Le texte, coparrainé par 81 États Membres, est mis au vote le 25 février. Il « déplore dans les termes les plus énergiques l’agression commise par la Fédération de Russie contre l’Ukraine » et demande le retrait immédiat, complet et sans condition de toutes les forces militaires russes du territoire ukrainien. La Fédération de Russie oppose son veto, bloquant un texte approuvé par 11 des 15 membres du Conseil; la Chine, les Émirats arabes unis et l’Inde s’abstenant. « La Russie est seule », commente la France et les États-Unis annoncent aussitôt le dépôt d’un nouveau projet de résolution pour porter la question devant l’Assemblée générale, « où le veto ne s’applique pas et où les nations du monde peuvent, vont et devraient demander des comptes à la Russie et exprimer leur solidarité avec l’Ukraine ».
Le 27 février, c’est par un vote de procédure sans droit de veto que le Conseil, avec le même résultat de 11 voix pour, une voix contre et 3 abstentions, adopte la résolution 2623 (2022). « Considérant que l’absence d’unanimité parmi ses membres permanents lors de sa 8979e séance l’a empêché d’exercer sa responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales », le Conseil décide de « convoquer une session extraordinaire d’urgence de l’Assemblée générale pour examiner la question ». Les États-Unis saluent un « pas important vers l’application du principe de responsabilité » et la Fédération de Russie dénonce un texte aussi « partial et déséquilibré » que celui proposé deux jours plus tôt. Le Conseil de sécurité, constate-t-elle, se dit incapable d’assumer sa responsabilité principale mais il ne peut mentionner la moindre tentative de trouver une solution constructive.
L’Assemblée générale convoquée en session extraordinaire d’urgence
La onzième session extraordinaire d’urgence de l’Assemblée générale est ouverte le 28 février. En six séances, plus de 120 délégations se passent le micro, très majoritairement pour condamner l’invasion russe et réclamer le retrait des forces russes d’Ukraine, mais aussi demander aux parties de prendre des mesures de désescalade et d’instaurer un cessez-le-feu. Le 2 mars, l’Assemblée générale adopte par 141 voix pour, les voix contre du Bélarus, de l’Érythrée, de la Syrie et de la République populaire démocratique de Corée et 35 abstentions, sa résolution dans laquelle, à son tour, elle « déplore dans les termes les plus énergiques » l’agression commise par la Fédération de Russie contre l’Ukraine. Elle exige que cette dernière cesse immédiatement d’employer la force contre l’Ukraine et s’abstienne de tout nouveau recours illicite à la menace ou à l’emploi de la force contre tout État Membre. L’Assemblée exige aussi que la Fédération de Russie retire immédiatement, complètement et sans condition toutes ses forces militaires du territoire ukrainien à l’intérieur des frontières internationalement reconnues du pays. Tous les membres du Conseil de sécurité confirment leur vote, à l’exception des Émirats arabes unis, qui, abstentionnistes le 25 février, votent cette fois-ci pour.
Mars: 25 jours pour adopter une résolution à caractère humanitaire
Dès le vote du 27 février, la France rappelle que « le Conseil de sécurité reste saisi » de la situation en Ukraine. De fait, le Conseil va se réunir à 10 reprises entre le 28 février et le 11 avril. Le 4 mars, il s’inquiète des risques nucléaires après les tirs qui ont provoqué un incendie dans une dépendance de la centrale nucléaire de Zaporijia. Les 11 mars et 18 mars, il entend la Fédération de Russie alléguer de l’existence en Ukraine de programmes biologiques militaires soutenus par les États-Unis, qui rejettent avec force ces accusations, tandis que le Bureau des affaires de désarmement des Nations Unies assure n’avoir aucune information sur la question.
Mais c’est avant tout les conséquences humanitaires du conflit pour la population ukrainienne et, au-delà, pour le monde, qui conduit le Conseil à entendre le 28 février, le 7 mars, le 17 mars, le 29 mars, le 5 avril et le 11 avril, les dirigeants du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA), du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), du Programme alimentaire mondial (PAM) et d’ONU-Femmes. Le 11 avril, il entend aussi, pour la première fois depuis le début du conflit, une représentante de la société civile ukrainienne.
Pendant ce temps-là, les discussions sur le projet de résolution que la France et le Mexique ont présenté le 27 février, pour garantir un accès humanitaire sans entrave et répondre aux besoins urgents des populations restées en Ukraine, s’enlisent. Le 14 mars, la France annonce qu’elle présentera le texte directement à l’Assemblée générale. Reprochant audit texte d’être « truffé de dispositions politiques qui n’ont rien à voir avec les aspects humanitaires », la Fédération de Russie présente son propre projet de résolution qui appelle notamment à un « cessez-le-feu négocié » pour permettre l’évacuation des civils. Le 17 mars, l’Albanie qualifie ce projet de « record d’hypocrisie » et le Royaume-Uni, d’« acte pervers ». La France appelle à ne pas le soutenir, sous peine de donner un blanc-seing à la poursuite de l’agression russe.
Face à ces « pressions incessantes » des pays occidentaux sur les autres États Membres, la Fédération de Russie retarde la présentation officielle de son projet de résolution et le soumet finalement le 23 mars. Sans surprise, il n’obtient que 2 voix pour, la Fédération de Russie et la Chine, et 13 abstentions. La Norvège estimera qu’une partie à un conflit ne peut s’attendre à être perçue comme neutre devant le Conseil, ni être l’auteur de projets de résolution, et encore participer à un vote relatif à un conflit dans lequel elle est impliquée.
Le même jour, l’Assemblée générale reprend sa session extraordinaire pour examiner le projet de résolution franco-mexicain, finalement présenté par l’Ukraine, au nom de 89 coauteurs, et intitulé « Conséquences humanitaires de l’agression contre l’Ukraine ». Un projet concurrent est défendu par l’Afrique du Sud sous le titre « La situation humanitaire découlant du conflit en Ukraine », qui reprend largement les éléments du texte russe rejeté. Le 24 mars, après avoir entendu plus de 75 déclarations, l’Assemblée générale adopte le texte ukrainien par 140 voix pour, 5 voix contre, les mêmes que le 2 mars, et 38 abstentions, soit bien plus que la majorité des deux tiers applicable au vote sur « les décisions importantes ». À la demande de l’Ukraine, l’Assemblée générale décide en outre, par 50 voix pour, 67 voix contre et 38 abstentions, de ne pas mettre aux voix le projet concurrent.
Début avril: Accusée d’atrocités, la Fédération de Russie suspendue du Conseil des droits de l’homme
Le 1er avril, la présidence du Conseil de sécurité passe au Royaume-Uni, qui programme pour le 5, une séance sur les conséquences humanitaires de la situation en Ukraine. Au même moment, des accusations d’exécutions sommaires et autres exactions aux alentours de Kiev font surface, en particulier à Boutcha. Elles sont attribuées à l’armée russe et vite considérées par l’ONU comme pouvant constituer des crimes de guerre. La Fédération de Russie, qui va constamment nier cibler des civils et dénoncer des mises en scènes ou des « infox » sur les actes condamnables toujours plus nombreux qui lui sont attribués, réclame une réunion d’urgence du Conseil pour dénoncer les « horribles provocations ukrainiennes ». La Présidence britannique décide alors de fusionner cette demande avec la séance du 5 avril, marquée par l’intervention en visioconférence du Président ukrainien Volodymyr Zelenskyy. De même, la réunion du 11 avril, en principe consacrée aux sort des femmes et des enfants dans le conflit, fait une place importante au bombardement, le 8 avril, de la gare de Kramatorsk, où la chute d’un missile a tué plus de 50 civils qui tentaient de quitter la ville par le train.
Mais avant cela, le 5 avril, les États-Unis confirment au Conseil de sécurité leur intention de demander à l’Assemblée générale de suspendre la Fédération de Russie du Conseil des droits de l’homme, comme elle le peut aux termes de la résolution établissant son organe subsidiaire. Le 7 avril, l’Assemblée générale reprend une nouvelle fois sa session extraordinaire d’urgence et la suspension est décidée par la majorité des deux tiers de 93 voix pour et 24 voix contre, les abstentions n’étant pas prises en compte. L’on en compte tout de même 56, dont celles de six membres du Conseil de sécurité, à savoir le Brésil, les Émirats arabes unis, le Ghana, l’Inde, le Kenya et le Mexique, tandis que trois autres membres votent contre, à savoir la Chine, la Fédération de Russie et le Gabon.
Si la Fédération de Russie dénonce un texte n’ayant aucun rapport avec les droits de l’homme, plusieurs de ceux qui ont voté comme elle disent craindre une politisation systématique du Conseil des droits de l’homme, un argument également partagé par certains des abstentionnistes. Parmi eux, le Mexique et le Brésil rappellent qu’ils condamnent l’agression russe, soutiennent la saisine de la Cour internationale de Justice (CIJ) par l’Ukraine, appuient les enquêtes lancées par le Procureur de la Cour pénale internationale (CPI) ainsi que la création d’une commission d’enquête internationale indépendante, décidée par le Conseil des droits de l’homme à l’issue d’un « débat spécial » tenu les 3 et 4 mars, dans le cadre de sa quarante-neuvième session. Mais le Mexique et le Brésil estiment qu’il faut d’abord laisser la commission d’enquête terminer son travail. « Exclure, suspendre, ce n’est pas la solution », martèle le premier, qui souligne que la suspension n’entraîne d’ailleurs pour la Fédération de Russie ni obligation supplémentaire, ni atténuation de ses responsabilités.
Des tensions anciennes, examinées depuis plusieurs années par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité
L’Assemblée générale et le Conseil de sécurité ont eu à examiner la situation en Ukraine à plusieurs reprises depuis 2014. L’Assemblée a ainsi adopté le 27 mars 2014 une résolution sur l’intégrité territoriale de l’Ukraine après l’organisation par la Fédération de Russie d’un référendum en Crimée et à Sébastopol et le début du conflit armé avec les séparatistes des régions de Donetsk et Louhansk, dans l’est du pays. Elle a ensuite, entre autres, adopté en 2016, 2018 et 2019 des résolutions condamnant « l’occupation temporaire par la Fédération de Russie d’une partie du territoire de l’Ukraine ».
Quant au Conseil de sécurité, il est saisi dès le 28 février 2014 d’une lettre émanant de l’Ukraine, puis, le 14 avril, d’une autre lettre, adressée cette fois-ci par la Fédération de Russie. Au total, de 2014 à fin 2021, il a consacré 40 séances à la situation en Ukraine, dont 19 en 2014 et 8 en 2015, année durant laquelle, par sa résolution 2202 (2015) du 17 février, il approuvait « l’ensemble de mesures en vue de l’application des Accords de Minsk adoptées et signées à Minsk le 12 février 2015 », dont un cessez-le-feu, violé ensuite plusieurs centaines de fois par an. À partir de 2016, le Conseil a notamment consacré, chaque année à la mi-février, une séance à la situation en Ukraine à l’occasion de l’anniversaire des Accords de Minsk, tantôt à la demande de l’Ukraine qui, par ailleurs, a occupé un siège de membre non permanent au Conseil en 2016 et 2017, tantôt à la demande de la Fédération de Russie. Devant le Conseil, l’exposé annuel du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), organisation régionale qui entretenait depuis 2014 et jusqu’à son départ en mars une « mission spéciale d’observation » en Ukraine, a donné aussi l’occasion aux membres du Conseil d’aborder la crise ukrainienne.