Biodiversité marine: malgré des vents contraires, l’avant-dernier cycle de négociation arrive à bon port
Après deux semaines d’intenses négociations, la troisième session de fond de la Conférence intergouvernementale chargée d’élaborer un instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des « zones ne relevant pas de la juridiction nationale », a conclu ses travaux, aujourd’hui, sur la promesse de parvenir à un accord, comme prévu, l’an prochain.
« Cela ne veut pas dire pour autant que vous pouvez vous détendre jusque-là », a déclaré, dans l’hilarité générale, la Présidente de la Conférence, Mme Rena Lee, lors de ses remarques de clôture. Elle a notamment appelé les délégations à continuer d’harmoniser leurs positions dans la perspective du dernier cycle de négociation, dont elle précisé qu’il pourrait avoir lieu à la fin mars 2020.
Entamé le 19 août dernier, au Siège de l’ONU, à New York, cet avant-dernier cycle de négociation a permis, selon Mme Lee, de faire avancer l’adoption d’un instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur « la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale ». Conformément à la résolution 72/249, adoptée en 2018 par l’Assemblée générale, les négociations finales auront lieu au premier semestre de 2020, avec pour objectif de présenter le futur accord à l’Assemblée générale d’ici à la fin de l’année.
Au cours des deux semaines de négociations, les délégations, réunies en groupes de travail officieux ou en consultations informelles, ont avancé article par article, au moyen de l’avant-projet d’accord élaboré par Mme Lee, avec l’aide de la Division des affaires maritimes et du droit de la mer.
Ce texte reprend les quatre principaux volets retenus en 2011 pour le périmètre du futur instrument, à savoir les questions concernant les ressources génétiques marines, y compris celles liées au partage des avantages; les mesures telles que les outils de gestion par zone, dont les aires marines protégées; les études d’impact sur l’environnement; et le renforcement des capacités ainsi que le transfert de techniques marines.
Le Forum des îles du Pacifique a plaidé en faveur d’un texte « plus ambitieux et pratique » que les instruments existants, afin notamment d’en combler les lacunes, plutôt que de « laisser à la Conférence des Parties le soin de résoudre les questions difficiles ». Pour le groupe, cet instrument devra en outre reconnaître les connaissances traditionnelles des peuples autochtones, ainsi que les circonstances particulières des petits États insulaires en développement (PEID). Le Forum a également insisté pour que le futur accord reconnaisse le droit des États côtiers à être consultés, quand les activités dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale affectent les zones sous leur juridiction.
Pour le Groupe des 77 et la Chine, le principe de patrimoine commun de l’humanité doit être à la base du nouveau régime juridique de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité marine. Dans ce cadre, le renforcement des capacités et le transfert des techniques marines doivent être obligatoires, ont déclaré les pays en développement sans littoral, une position reprise par le groupe CLAM (Core Latin American). Ce dernier a de plus réaffirmé l’importance de mettre en place un système d’accès et de partage des avantages « juste et équitable » en matière d’accès « in situ », « ex situ » et « in silico » aux ressources génétiques marines, question clef pour laquelle le Groupe des États d’Afrique a tenu à rappeler que ses membres avaient formulé plusieurs propositions.
Dans l’éventualité où la quatrième session ne serait pas suffisante pour parvenir à un accord, le Groupe des États d’Afrique a jugé souhaitable d’entamer sans attendre des discussions sur la tenue éventuelle d’une session supplémentaire. Cette demande a fait écho aux propos du Japon et de la Fédération de Russie, qui ont appelé à ne pas sacrifier la qualité de l’instrument en misant tout sur la rapidité. « Il faut en effet tenir compte des avis de toutes les délégations et prendre le temps nécessaire pour parvenir à un document consensuel », ont renchéri les États-Unis, insistant en outre sur la conformité du futur accord avec la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
Dans l’intervalle, la Communauté des Caraïbes (CARICOM) a recommandé d’augmenter le nombre de discussions informelles à huis clos dans la perspective de la quatrième session, tandis que les pays du CLAM ont réclamé des « horaires plus souples et plus étendus » et des services d’interprétation dans toutes les sessions informelles. L’Union européenne (UE) a jugé pour sa part que les facilitateurs devraient peser davantage sur la résolution des points en suspens.
De nombreuses délégations ont également appelé à amender l’avant-projet afin de refléter les éléments de convergence et faire ressortir les divergences entre délégations, et ont souhaité obtenir la nouvelle version début novembre, voire même dès la fin octobre.
En outre, de nombreux groupes régionaux et délégations ont appelé à allouer suffisamment de ressources au fonds d’affectation spéciale de la Conférence pour garantir un niveau suffisant de participation des pays en développement aux négociations.
CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE CHARGÉE D’ÉLABORER UN INSTRUMENT INTERNATIONAL JURIDIQUEMENT CONTRAIGNANT SE RAPPORTANT À LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER ET PORTANT SUR LA CONSERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE LA BIODIVERSITÉ MARINE DES ZONES NE RELEVANT PAS DE LA JURIDICTION NATIONALE
Examen de la question visée aux paragraphes 1 et 2 de la résolution 72/249 de l’Assemblée générale
Résumé des travaux
En début de séance, les délégations ont adopté, sans vote, un projet de résolution présenté par la Commission de vérification des pouvoirs, dans lequel elles acceptent les pouvoirs des représentants, tels qu’ils ont été soumis par les États Membres à la Commission, et approuvent le rapport final de cette dernière (A/CONF.232/2019/9).
Immédiatement après cette adoption, au nom des délégations de plusieurs pays (Argentine, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Paraguay, le Groupe de Lima, République tchèque, Pérou, Équateur, Géorgie, Israël, États-Unis, Royaume-Uni et République de Corée), le Pérou a déclaré que l’adoption du rapport de la Commission de vérification des pouvoirs ne devait pas être interprétée comme une reconnaissance tacite par ces pays du « régime illégitime » de M. Nicolas Maduro au Venezuela ou de ses représentants. Le Pérou a ainsi souligné que plus de 50 pays dans le monde avaient reconnu M. Juan Guaidó comme le Président par intérim du Venezuela.
Il s’agit d’une « tentative frauduleuse » de détourner l’attention du sujet à l’examen, a déploré le Venezuela, soulignant que des déclarations similaires contre le « Gouvernement légitime » du pays avaient été prononcées dans le cadre d’autres conférences au cours des derniers mois, en violation du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des États Membres. La délégation a dénoncé une « campagne d’agression » visant à « saper les privilèges » du Gouvernement vénézuélien, au sein même de l’enceinte de l’Assemblée générale. « C’est un nouveau coup porté au multilatéralisme », a martelé le Venezuela.
Une fois de plus, nous constatons le comportement « inédit et déplacé » de certains pays qui utilisent cette conférence « à des fins politiques de changement de régime contre des gouvernements élus démocratiquement », a déploré Cuba qui a affirmé, à l’instar du Nicaragua, que M. Maduro avait été élu librement par son peuple. Cette tentative de certains pays de s’immiscer dans les affaires strictement intérieures d’un pays indépendant, au détriment du multilatéralisme, est très préoccupante, a insisté la République islamique d’Iran, dénonçant la tendance à l’instrumentalisation des Nations Unies, au profit d’un État ou d’un groupe d’États. Rejetant également les « tentatives d’ingérence dans les affaires intérieures des États », la Chine a appuyé l’exercice de sa souveraineté par le Venezuela.
« Permettez-moi d’être ironique », a déclaré à son tour la Fédération de Russie, « la déclaration du Pérou va bien au-delà de la juridiction nationale de ces pays ». La délégation russe a par ailleurs demandé une révision du rapport de la Commission de vérification des pouvoirs, au motif que ce dernier n’emploierait pas « un lexique conforme à l’éthique diplomatique ». En effet, la Russie a déploré l’usage dans un rapport du Secrétariat de l’ONU de l’expression « le régime de Maduro » et a appelé à supprimer cette expression du texte.
Répondant à la Russie, les États-Unis ont indiqué que l’emploi de cette expression dans le rapport reflétait « mot pour mot » la déclaration faite par Washington à la Commission de vérification des pouvoirs, dans laquelle le pays s’est dissocié de la résolution de la Commission concernant « l’approbation des pouvoirs soumis par le régime de Maduro au nom de la République bolivarienne du Venezuela ». Dans ce contexte, les États-Unis ont jugé que la demande de la Russie de modifier une déclaration attribuée à une autre délégation allait à l’encontre de la pratique établie.
À l’issue de ces échanges, les rapporteurs des divers groupes de travail informels de la Conférence intergouvernementale ont fait un état des lieux, à l’oral, des délibérations des deux dernières semaines, pour chacun des thèmes principaux de la Conférence: les questions liées au partage des avantages des ressources génétiques marines; les mesures telles que les outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées; les études d’impact sur l’environnement; le renforcement des capacités et le transfert de techniques marines; et les questions transversales.
Dans la perspective du prochain cycle de négociation, l’Union européenne (UE) a appelé à ajuster les méthodes de la Conférence, afin d’être en mesure d’entrer dans le vif du sujet de façon plus formelle. L’Union a estimé que les facilitateurs des groupes de travail et consultations devraient avoir un rôle plus prononcé lors du prochain cycle, afin de participer davantage à la résolution des points en suspens. L’UE a également appuyé le maintien du principe de réunions en parallèle, quitte à rédiger des rapports sur ces sessions.
« Pour parvenir à un consensus, nous devons aussi envisager de négocier de façon transversale et ne pas traiter chaque partie comme une négociation en vase clos », a poursuivi la délégation, pour qui l’avant-projet d’accord a été une bonne base des discussions. « Il convient maintenant de l’amender pour refléter nos discussions des deux dernières semaines. » L’UE a ainsi appelé à condenser le texte lorsqu’il existe des convergences entre délégations et à faire ressortir les principaux éléments de divergence. Le représentant a souhaité que ce document soit mis à la disposition des négociateurs avant la fin de l’année.
« Le monde nous regarde », a conclu l’UE, appelant à élaborer un accord « ambitieux, révolutionnaire et applicable ».
Au nom du Groupe des 77 et la Chine (G77), la Palestine a fait part de sa détermination à négocier un texte final lors de la quatrième session des négociations intergouvernementales. Elle a insisté pour que le principe de patrimoine commun de l’humanité puisse guider et être à la base du nouveau régime juridique de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité marine au-delà des juridictions nationales. Le G77 a rappelé que la participation ou non à ces négociations ne devrait pas affecter le statut des États non parties à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
En outre, le Groupe a souhaité que le futur document des négociations pour la quatrième session soit disponible au début novembre de cette année. Cela doit être un texte sans options et qui ne revienne pas sur des éléments ayant déjà été rejetés par un grand nombre de délégations, a-t-il précisé. Enfin, le G77 a espéré que les experts de pays en développement pourront prendre part au prochain cycle de négociation, plaidant ainsi pour davantage de contributions au fonds d’affectation spéciale établi en soutien à la participation d’experts des pays en développement.
Au nom du Groupe des États d’Afrique, l’Algérie a souligné combien cette session avait eu un effet « positif » sur les négociations. Ces premières discussions sur la base d’un texte nous ont en effet permis de nous approprier le document du futur accord, a salué la délégation. Elle a ensuite appelé la Présidente de la Conférence à amender l’avant-projet, afin de refléter les éléments de convergence entre délégations, de supprimer les options rejetées par les négociateurs et de conserver les propositions ayant reçu l’appui de plusieurs délégations. L’Algérie a de plus appelé à prendre en compte les propositions du Groupe des États d’Afrique concernant les ressources génétiques marines.
Par ailleurs, le Groupe s’est dit confiant quant à la capacité des négociateurs à parvenir à un accord dans les temps. Toutefois, dans le cas contraire, l’Algérie a jugé souhaitable d’entamer des discussions sur l’organisation éventuelle d’une session de négociation supplémentaire. « Pour des raisons politiques et techniques », a estimé le représentant, il faudrait discuter de cette cinquième session avant même l’organisation du quatrième cycle de négociation.
Le Belize, au nom de l’Alliance des petits États insulaires en développement, a également souhaité que le prochain texte des négociations soit rendu public au plus vite. Le groupe a également rappelé que la participation de ses membres aux négociations dépend des contributions versées par les États au fonds d’affectation dédié à cette fin.
Au nom du Forum des îles du Pacifique, Tuvalu a estimé que le futur instrument devait être « plus ambitieux et pratique » que les cadres juridiques existants. De plus, la délégation a souligné le besoin urgent de faire en sorte que cet instrument comble les lacunes des instruments actuels, en matière de conservation et d’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale. « Nous voulons aller au-delà du statu quo », a-t-il insisté, appelant à produire un instrument « immédiatement opérationnel, plutôt que de laisser à la Conférence des Parties le soin de résoudre les questions difficiles ». À cette fin, Tuvalu a invité la Présidente de la Conférence à publier la prochaine version de l’avant-projet d’accord « le plus tôt possible », de préférence d’ici à la fin octobre 2019.
Aux yeux de Tuvalu, cet instrument devra donc reconnaître et incorporer les connaissances traditionnelles des peuples autochtones et des communautés locales, à la lumière de la complémentarité entre les sciences et ces connaissances traditionnelles. L’instrument devra également reconnaître les circonstances particulières des PEID, comme cela avait déjà été le cas dans le cadre de l’Accord sur les stocks de poissons de 1995. En outre, Tuvalu a insisté pour que le futur accord prenne en considération les États côtiers, dans les cas où des activités dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale affecteraient les zones relevant de la juridiction nationale de ces États. Si un tel cas de figure se produisait, Tuvalu a estimé qu’il faudrait « obligatoirement consulter les États côtiers et tenir compte de leur avis dans les décisions ». La délégation a enfin appelé à promouvoir la transparence dans le processus de prise de décisions et les activités menées dans le cadre du futur accord.
« Pour que nous arrivions tous à bon port, nous devons tous être à bord alors que la destination finale se profile à l’horizon », a déclaré Tuvalu, dans la perspective du dernier cycle de négociation, qui aura lieu l’an prochain.
Le Paraguay, s’exprimant au nom des pays en développement sans littoral, a souhaité que les négociations intergouvernementales tiennent compte des positions de tous les pays, tout en mettant en avant les points arrêtés en 2011. Le Groupe a souhaité que le renforcement des capacités et le transfert des techniques marines soient obligatoires, appelant à en faire une thématique transversale dans le futur instrument. Les pays en développement sans littoral ont également rappelé que leur participation aux négociations de la quatrième session dépendra de la disponibilité des moyens financiers dispensés par le fonds d’affectation spéciale dédié à cette fin.
Au nom de la Communauté des Caraïbes (CARICOM), la Barbade a relevé que le document d’avant-projet avait permis de discerner à quoi devrait ressembler le futur instrument. La CARICOM a recommandé que pour la prochaine session, le document de base des négociations soit prêt dès novembre prochain, afin de permettre aux délégations de tenir des sessions informelles de discussions. La CARICOM souhaite aussi que les délégations profitent de la période intersessions pour discuter de sujets qui ne font pas l’unanimité. Il serait également souhaitable d’augmenter le nombre de discussions informelles à huis clos dans la perspective de la quatrième session, a suggéré le groupe, qui a conseillé d’éviter au maximum la tenue de réunions parallèles. Enfin, la CARICOM a plaidé pour que le fonds d’affection spéciale en soutien aux délégations des pays en développement soit financé à hauteur des attentes.
Au nom des pays du groupe CLAM (Core Latin American), le Chili a appelé à doter la Conférence des Parties de la capacité à créer des mécanismes de gestion par zone, y compris des aires marines protégées. La Conférence des Parties doit également être en mesure de formuler des recommandations pour renforcer la coopération et la cohérence des mesures prises par d’autres instruments, organes ou cadres juridiques, a-t-il ajouté.
Par ailleurs, le pays a réaffirmé l’importance de mettre en place un système d’accès et de partage des avantages « juste et équitable », y compris concernant l’accès « in situ », « ex situ » et « in silico » aux ressources génétiques marines. Il a jugé nécessaire de maintenir la traçabilité des ressources afin de répartir les avantages en conséquence, notamment concernant les activités de pêche.
La délégation a par ailleurs insisté sur le rôle des études d’impact sur l’environnement pour garantir la pérennité des océans et les protéger. S’agissant du renforcement des capacités et du transfert de techniques marines, le Chili a estimé qu’il s’agissait d’un axe transversal de l’instrument, dont la mise en œuvre devrait être obligatoire.
Le Chili a en outre appelé à tenir compte des droits des États côtiers dans l’instrument, ainsi qu’à prendre en considération les besoins spécifiques des pays en développement à revenu intermédiaire.
Le Chili a enfin salué le climat « constructif » dans lequel se sont déroulées les négociations. Toutefois, les réunions informelles n’ont pas permis de parvenir plus rapidement à un consensus dans les domaines les plus difficiles, a regretté le pays, appelant à éviter de doublonner les discussions de fonds dans le cadre de la prochaine session. Le Chili a également demandé des « horaires plus souples et plus larges », ainsi que des services d’interprétation lors de toutes les sessions informelles, dans le but de parvenir à une première lecture du texte dès la première semaine de négociation.
Les Fidji, qui s’exprimaient au nom des petits États insulaires en développement (PEID) du Pacifique, ont souhaité que le prochain document de négociation soit disponible au plus tard à la fin du mois d’octobre prochain, et qu’il soit permis aux délégations de le commenter avant la tenue de la quatrième session du cycle des négociation, afin de leur permettre de mieux gérer leur temps de travail lorsqu’elles se retrouveront au premier semestre de l’an prochain. Le groupe a aussi demandé que les méthodes de travail de la prochaine session soient rendues publiques au plus vite, afin de permettre aux petites délégations de mieux se préparer pour le déplacement de New York. À ce sujet justement, les PEID du Pacifique ont plaidé pour que le fonds d’affection spéciale dédié à la prise en charge des délégués des pays en développement soit dûment renfloué. Enfin, le groupe a rappelé que les changements climatiques continuent d’avoir des conséquences négatives sur la biodiversité marine, y compris en dehors des juridictions nationales. Tout cela a un impact négatif sur la santé des océans, et partant, sur celle de la planète entière, a indiqué le groupe.
La Chine a appuyé l’idée de tenir des discussions durant la période intersessions, pour ensuite appeler à améliorer les méthodes de travail au cours de la quatrième session, afin d’arriver à l’élaboration d’un instrument « qui tienne compte de tout le monde ».
L’Équateur a rappelé que son pays avait créé l’une des plus grandes réserves marines au monde autour des îles Galapagos. Il a indiqué qu’il entend poursuivre sur cette lignée pour protéger les écosystèmes marins et côtiers, avec le soutien du futur instrument.
Les États fédérés de Micronésie ont souhaité que le futur accord respecte les détenteurs de savoirs traditionnels. De même, la juridiction des États côtiers sur leur plateau continental doit être reconnue, a plaidé la délégation, avant de souhaiter que la question des changements climatiques soit dûment prise en compte lors des négociations à venir.
Pour maintenir l’élan des négociations, le Japon a recommandé aux délégations de poursuivre l’examen des propositions faites à leur retour dans leur pays. Le plus important serait d’avoir à terme un accord auquel tous les États pourront s’identifier, a-t-il indiqué, appelant à ne pas se précipiter dans le simple but de conclure un accord.
Le Canada a appelé à préparer la prochaine session et à continuer de progresser. La délégation a dit s’en remettre à la sagesse de la Présidente pour la publication, en temps opportun, du prochain document de négociation.
Tout en se disant prête à travailler pour arriver à un résultat de qualité, la Fédération de Russie a prévenu qu’elle n’est pas prête à sacrifier la qualité en misant sur la rapidité.
Les États-Unis ont souligné l’importance d’arriver à un accord par la voie du consensus. Il faut donc prendre en compte les avis de toutes les délégations et prendre le temps nécessaire pour parvenir à un document consensuel. Il faut aussi que le futur instrument soit conforme à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, a indiqué la délégation.
Sri Lanka a jugé nécessaire d’insister sur le principe de patrimoine commun de l’humanité dans l’élaboration du futur instrument.
Pour la Norvège, il faut accroître les consultations informelles en petit groupe au cours de la prochaine session, ce format étant, de son avis, le plus à même de permettre des échanges fructueux sur le document. La délégation s’est également dite ouverte à la proposition d’annuler le débat général qui a généralement lieu le premier jour des travaux.
La Sierra Leone a rappelé que le G77 représente les deux tiers de l’humanité et que de ce fait, la position de ses membres doit être dûment reflétée dans le futur instrument. La délégation a ainsi rappelé que le principe de « patrimoine commun de l’humanité », que le Groupe souhaite voir figurer dans l’accord, est un élément central de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
L’Islande a affirmé qu’il n’y aura pas d’instrument universel sans consensus entre délégations.
Pour les Philippines, le futur instrument doit avoir pour socle le principe de patrimoine commun de l’humanité, comme cela est mentionné dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. De même, l’accord doit dûment tenir compte du droit des pays adjacents.
La Turquie a souhaité que la prochaine mouture du futur instrument soit le reflet des délibérations, afin d’être véritablement contraignant.
La République de Corée a souhaité que la prochaine session voie une participation universelle afin de garantir le caractère contraignant du futur accord. La délégation a souhaité que les méthodes de travail de cette session soient maintenues pour le prochain cycle.
L’Égypte a demandé que la prochaine mouture du document des négociations contienne le principe de patrimoine commun de l’humanité.
L’État de Palestine a parlé de l’équité intergénérationnelle en évoquant le fait qu’il soit venu à New York discuter de ce texte important pour l’avenir de l’humanité, tout en délaissant ses jeunes enfants qui sont la génération à venir.
L’observateur de l’Union africaine (UA) a également rappelé que la zone hors de la juridiction nationale est considérée comme « patrimoine commun de l’humanité », en accord avec la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
L’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) a dit sa disponibilité à soutenir le processus de négociation en organisant des réunions techniques dans le cadre de ses activités. L’Organisation maritime internationale (OMI) a promis un rapport de compte rendu de la présente session à ses membres. L’Alliance de la haute mer a aussi promis son aide, au cours de la période intersessions, afin de faire avancer le consensus autour d’un accord futur. Le Conseil international du droit de l’environnement (CIDE) a aussi salué le travail mené par la Présidente des négociations.
Fonds d’affectation spéciale pour la participation des pays en développement
Mme GABRIELE GOETTSCHE-WANLI, Directrice au Bureau des affaires juridiques de l’Organisation des Nations Unies, a fait le point sur l’état financier du fonds d’affectation spéciale dédié à financer la participation des délégués de pays en développement à la Conférence intergouvernementale qui prend fin ce jour.
Elle a indiqué que le Bureau avait reçu 60 demandes de la part de délégations, dont 37 ont été enregistrées dans les délais, avant la date du 28 juin. Étant donné le faible niveau des fonds disponibles, Mme Goettsche-Wanli a indiqué que le fonds n’avait été en mesure de traiter que cinq demandes, en accordant la priorité aux pays les moins avancés (PMA), aux pays en développement sans littoral et aux petits États insulaires en développement (PEID).