Négociations sur la biodiversité marine: quelles dispositions pour encadrer les « rapports d’étude d’impact sur l’environnement »?
En abordant la deuxième semaine de leur session de négociations sur le futur traité relatif à la biodiversité marine, les délégations ont choisi de ne pas faire de vagues au sujet du « contenu » d’éventuels rapports d’étude d’impact environnemental, l’un des points traités dans le document de travail. Les négociateurs semblent avoir tranché: le futur instrument juridique devra prévoir la liste des informations à faire figurer dans ces rapports.
Ce thème, « l’étude de l’impact sur l’environnement », fait référence à un processus qui, au tout début de la planification d’un projet, cerne et évalue les risques d’incidences environnementales. Ce genre d’étude permet de prévoir, en même temps que le projet, des mesures qui compensent ou qui atténuent les effets environnementaux négatifs. Historiquement connue comme une procédure nationale, elle tend aujourd’hui à s’étendre sur le plan international comme instrument privilégié de mise en œuvre du principe de prévention des atteintes à l’environnement. Mais, le droit international reste vague sur la pratique et c’est pour combler cette lacune que les délégations ont estimé, aujourd’hui, que le futur instrument se doit de prévoir les éléments devant figurer dans ce genre de rapport.
L’option préférée des délégations a donc été d’établir une liste des mentions à prévoir dans tout rapport. Ce « contenu » comprendrait notamment des détails sur l’activité proposée et son objet, sur son impact environnemental et social potentiel, ainsi que sur son impact socioéconomique. Certaines délégations ont toutefois estimé que la liste proposée allait un peu « trop loin dans les détails », raison pour laquelle le Canada a suggéré que cette liste figure plutôt en annexe de l’instrument juridique.
L’Australie a suggéré que les études d’impact environnemental se focalisent sur l’environnement et laissent de côté les incidences socioéconomiques, alors que pour les Îles Marshall, en plus de l’aspect socioéconomique, il faudrait aussi ajouter l’impact culturel.
Un des éléments à faire figurer a priori dans tout rapport d’étude d’impact sera un « résumé non technique » du projet, car il faut un langage clair et concis pour éclairer les politiques et le public.
En examinant la question intitulée « Surveillance, publication de rapports et évaluation », certaines délégations ont justement préconisé que ces rapports soient publiés sur un site Internet. D’autres se sont interrogées sur la périodicité desdits rapports, craignant que cette activité ne soit à la fois laborieuse et coûteuse.
La prochaine réunion de la Conférence intergouvernementale aura lieu demain, mardi 2 avril, à 10 heures. Les délégations vont poursuivre leurs échanges et entamer les discussions sur le « renforcement des capacités et transfert de techniques marines ».
CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE SUR UN INSTRUMENT INTERNATIONAL JURIDIQUEMENT CONTRAIGNANT SE RAPPORTANT À LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER ET PORTANT SUR LA CONSERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE LA BIODIVERSITÉ MARINE DES ZONES NE RELEVANT PAS DE LA JURIDICTION NATIONALE: (A/CONF.232/2019/L.1, A/CONF.232/2019/L.2, A/CONF.232/2019/1, A/CONF.232/2019/INF.2 ET A/CONF.232/2019/3)
Groupe de travail sur l’« étude de l’impact sur l’environnement »: suite des travaux
En reprenant ses travaux là où il les avait laissés, vendredi, le Groupe de travail a d’abord terminé sa discussion sur le « processus d’étude de l’impact sur l’environnement » (section 5.4 du document établi par la Présidente de la Conférence), avant d’examiner la question du « contenu des rapports d’étude d’impact environnemental » (section 5.5) et le point intitulé « surveillance, publication de rapports et évaluation » (section 5.6).
La pose et les réparations des câbles sous-marins ne sont pas des activités qui ont un réel impact sur l’environnement marin, a tout d’abord tenu à préciser le Comité international de la protection des câbles sous-marins, tout en demandant que, si d’aventure le futur instrument prévoyait des études d’impact en rapport avec les câbles sous-marins, celles-ci obéissent à des procédures préétablies afin que les réparations se fassent rapidement. En effet, a fait valoir le représentant, la rupture de tels câbles entache les communications internationales et partant, les activités économiques. Le Comité souhaiterait également que ce soient les États qui décident de l’opportunité d’une étude d’impact sur l’environnement.
Le Conseil international du droit environnemental a attiré l’attention des délégations sur la question de la « biosécurité », notamment le transport maritime d’organismes pouvant avoir un impact sur les écosystèmes. Il faut donc que le futur instrument tienne compte du cadre juridique régissant cette question, a plaidé le Conseil.
Le Groupe de travail a ensuite abordé la question du « contenu des rapports d’étude d’impact environnemental ». Le document établi par la Présidente de la Conférence à partir des discussions de la première session, tenue en septembre 2018, offre ici deux options principales.
La première souligne que « les détails concernant le contenu du rapport d’étude d’impact environnemental seront élaborés à un stade ultérieur ». Cette option n’a pas retenu l’attention des délégations qui ont toutes choisi la seconde, qui se lit ainsi: « Lorsque l’étude de l’impact sur l’environnement est requise au titre du présent instrument, le rapport doit contenir les éléments suivants: […] ». Suit une liste de dispositions telles que l’exposé de l’activité proposée et de son objet; l’exposé de l’impact environnemental et social potentiels que pourraient avoir l’activité proposée et ses solutions de remplacement, avec estimation de leur importance; l’exposé de tout impact socioéconomique; ou encore un résumé non technique dudit rapport.
Au nom du Groupe des 77 et la Chine (G77), le représentant de la Palestine, a indiqué qu’il communiquerait ultérieurement les éléments qu’il estime devoir être compris dans le rapport d’étude d’impact environnemental. L’Algérie, s’exprimant au nom du Groupe des États d’Afrique, a aussi dit agréer le choix du G77, tout en précisant les éléments que le Groupe entend voir figurer dans un tel rapport. Trinité-et-Tobago, s’exprimant au nom de la Communauté des Caraïbes (CARICOM), tout comme les Îles Salomon, au nom des petits États insulaires en développement du Pacifique, ont également choisi l’option II, tout en précisant les détails qui leur paraissent primordiaux dans le rapport. Les représentants des États-Unis, de l’Inde et des États fédérés de Micronésie ont également marqué leur préférence pour la seconde option.
Certaines délégations ont toutefois estimé que l’instrument n’avait pas besoin de prévoir tous ces détails sur le contenu du rapport d’étude d’impact environnemental. Tel a été l’avis de l’Union européenne (UE), partagé par le Saint-Siège. Pour l’Uruguay, parlant au nom d’un groupe de pays d’Amérique latine, le libellé du document à l’étude est en effet allé « trop loin dans les détails ». La solution serait, à son avis, que l’instrument contienne seulement une liste de « principes et éléments essentiels » à intégrer dans ces rapports, tout en laissant le choix des détails à y insérer au soin d’un organe qui sera établi par l’instrument.
Le Canada a fait une autre suggestion: les détails du contenu du rapport peuvent figurer en annexe de l’instrument. Sur le plan pratique, « cela rendrait plus souple le processus de mise à jour de cette liste », tandis qu’il serait laborieux de modifier l’instrument international en cas de changement à apporter à cette liste. L’ONG Greenpeace, qui s’est exprimée au nom de l’Alliance de la haute mer, a aussi estimé que les détails peuvent être fixés plus tard et présentés dans des annexes.
Sur le fonds, l’Australie a suggéré que les études d’impact environnemental se focalisent sur l’environnement et laissent de côté les impacts socioéconomiques, alors que pour les Îles Marshall, en plus de l’aspect socioéconomique, il faut aussi ajouter l’impact culturel. La Suisse a souhaité que les études d’impact environnemental prennent également en compte la question de la pollution sonore dont les effets peuvent parfois s’étendre bien au-delà de la zone étudiée.
Ramant à contre-courant des autres délégations, l’Érythrée a rappelé que les impacts sur l’environnement ne sont pas forcément négatifs et qu’il peut aussi y avoir des impacts socioéconomiques et environnementaux positifs.
Le Cameroun a insisté pour que le résumé des rapports d’étude d’impact environnemental soient faits dans un langage clair et concis. Cet avis a été partagé par le Nigéria et par le Maroc, celui-ci expliquant qu’un résumé non technique permet de mieux informer les politiques et le public. Mais le rapport en lui-même doit s’appuyer sur des données scientifiques, a précisé la délégation.
Partageant l’avis de la majorité sur les rapports d’étude d’impact environnemental, la Chine et la Fédération de Russie ont précisé que ce sont les États qui doivent décider de l’opportunité et de la méthodologie de ces études.
En outre, l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) a insisté sur le fait que tout impact négatif sur l’environnement doit être suivi d’une procédure de réparation, en droite ligne du droit international et de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. L’Union propose que le terme « indemnisation » qui fait davantage référence à l’aspect pécuniaire, soit remplacé par l’expression « réparations d’ordre écologique ».
Le Groupe de travail a ensuite lancé la discussion sur la section intitulée « surveillance, publication de rapports et évaluation ». La plupart des intervenants ont dit leur préférence vis-à-vis de l’option I qui prévoit, entre autres, que « sur le fondement des articles 204 à 206 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, et en conformité avec leurs dispositions, les États parties sont tenus à des obligations de surveillance, de publication de rapports et d’évaluation des effets des activités autorisées dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale ». C’est cette dernière option qu’ont choisie le G77 et le Groupe des États d’Afrique.
« Il faut établir des règles claires pour que les États appliquent les mesures d’étude d’impact environnemental », a précisé l’UE en suggérant aussi que tout rapport sur ces études soit publié sur un site Internet. Les États fédérés de Micronésie et le Canada ont rejoint l’UE sur le principe de publication des rapports en ligne, le dernier s’interrogeant toutefois sur la périodicité desdits rapports. La délégation canadienne a en effet craint que cette activité s’avère laborieuse et coûteuse.
Le Canada a également souligné que la publication des rapports et la surveillance relèvent de la compétence des États -conformément aux dispositions des articles 204, 205 et 206 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer-, un point partagé par la délégation des États-Unis. Le Saint-Siège a d’ailleurs demandé des précisions sur le rôle et les responsabilités des États. Il a aussi voulu savoir à quelle fréquence seront établis ces rapports et à qui ils seront adressés.
Dans le courant de l’après-midi, les États Membres ont poursuivi leur débat sur la « surveillance, publication de rapports et évaluation », exprimant leur préférence pour les options proposées et suggérant également quelques modifications du libellé. Une fois de plus, les discussions ont été marquées par des divergences de vues.
L’Indonésie a fait part de sa préférence pour l’option I, tout en proposant quelques petites modifications au libellé du texte. Lui emboitant le pas, la Papouasie-Nouvelle-Guinée a appelé à tenir compte des États côtiers adjacents qui ont des intérêts particuliers dans le plateau continental et a proposé de tenir des consultations à l’intention de ces derniers, soulignant que certaines activités peuvent avoir des répercussions notables sur le plateau continental. Cette préoccupation a été partagée par plusieurs délégations, notamment les Philippines.
La République islamique d’Iran s’est elle aussi prononcée en faveur l’option I, estimant que la référence aux articles 204 à 206 de la Convention permet d’éviter toute incompatibilité entre la Convention et l’instrument qui est en cours de préparation. La délégation a en outre préféré établir une égalité stricte entre les États, chacun devant être informé des études sur l’impact des opérations.
En ce qui concerne les États non parties, ils doivent pouvoir participer à certaines activés, a estimé Singapour, qui a en même temps douté de la nécessité, pour eux, de soumettre des rapports. En outre, le résultat des activités de surveillance doit être publié, a-t-il envisagé, plaidant aussi pour que le mécanisme d’échange d’informations joue le rôle de collecteur de données. Le centre d’échange d’informations est important, selon l’Australie, si l’on veut pouvoir déterminer si une activité approuvée pourrait avoir des répercussions particulièrement graves. De plus, l’Australie estime que les intérêts des États côtiers adjacents devraient faire l’objet d’une section spéciale.
La Nouvelle-Zélande a aussi appelé à faire une distinction entre un État qui fait rapport et le contrôle exercé sur un État, suggérant en outre d’établir une matrice pour la présentation des rapports nationaux. Cependant, il est trop tôt pour décider si un comité séparé s’avère nécessaire, a-t-elle estimé.
En revanche, l’Alliance de la haute mer a estimé que la création d’un organe subsidiaire serait un élément positif, de même que la création d’un mécanisme de partage d’informations. En cas d’activités délétères qui auraient cessé, elle a recommandé d’ajouter une disposition pour permettre au Secrétariat d’être notifié si des effets négatifs étaient décelés et de prévoir des mesures d’urgence.
La Chine a cependant argué que les activités qui ont déjà commencé dépassent le champ d’application de la Convention, jugeant par ailleurs inutile d’établir un mécanisme supplémentaire de suivi. Aussi, la proposition actuelle ne correspond pas aux attentes de la Chine.
Le Chili s’est prononcé en faveur de l’établissement de règles de fonds, estimant que les options proposées nécessitent d’être examinées de manière plus poussée. Au nom d’un groupe de pays d’Amérique latine, l’Uruguay a suggéré d’éliminer certains points qui n’apportent rien au texte.
Enfin, la République de Corée a fait part de sa préférence pour l’option A de l’option I.
Passant à la section 5.7 sur l’« évaluation stratégique environnementale », les délégations ont été invitées à exprimer leurs préférences entre trois options. La première met à la charge de chaque État partie de veiller à ce qu’une évaluation stratégique environnementale soit effectuée pour les plans et programmes relevant de sa compétence, tandis que la deuxième prévoit que l’instrument énoncerait les règles et les conditions régissant la réalisation d’une telle évaluation. Quant à l’option III, elle ne figure que comme « texte omis » dans le document de la présidence.
L’Algérie, au nom du Groupe des États d’Afrique, a dit préférer l’option I, tandis que l’Union européenne a soutenu les options I et II, de même que Trinité-et-Tobago. Au nom d’un groupe de pays d’Amérique latine, l’Uruguay a appelé à définir l’étendue des champs d’application des évaluations, avant toute inclusion dans le texte.
À son tour, la Norvège a appuyé l’option II, tout en appelant à la préciser davantage, notant qu’en l’état, l’option I ne permet pas d’aller suffisamment de l’avant. Une combinaison des deux options pourrait toutefois être envisagée, a ajouté la délégation, appuyée par la Suisse et le Nigéria. Selon cette dernière délégation, les avancés scientifiques permettent déjà de déterminer l’utilité de disposer d’évaluations stratégiques environnementales.
Certes, mais le concept d’évaluation stratégique environnementale n’est pas nécessaire pour examiner les activités dans une zone très large ne relevant d’aucune juridiction nationale, a commenté la Fédération de Russie. Comment procéder à un tel découpage? a-t-elle demandé, disant préférer l’option III qui figure comme « texte omis », de même que la Chine.
Également en faveur de l’option III, la République de Corée a réclamé des éclaircissements sur le concept d’évaluation stratégique environnementale et son application dans les zones ne relevant pas d’une juridiction nationale. De leur côté, les États-Unis ont estimé qu’il n’existe pas suffisamment d’informations sur ces évaluations. « Qui va les organiser? Comment éviter la politisation des processus de prise de décisions? »
Consciente du lien qui existe entre les études d’impact et les outils de gestion, l’Australie a cependant argué qu’une évaluation stratégique environnementale collective pourrait démontrer son utilité, notamment lorsque plusieurs États mènent des activités dans une même zone. En la matière, la Nouvelle-Zélande s’est inquiétée du fait que l’option I requière que les évaluations soient menées individuellement par les États, estimant qu’il vaudrait mieux les mener au niveau régional.
Le Saint-Siège a souhaité pour sa part l’ajout, dans le texte, de dispositions sur le seuil et les cibles de ce genre d’évaluation, tandis que l’Érythrée a insisté sur l’inclusion d’une définition du concept d’évaluation stratégique environnementale, auquel elle est d’ailleurs favorable. La création d’une aire marine protégée pourrait être soumise à une telle évaluation, a ensuite proposé le Cameroun.
Le Fonds mondial pour la nature (WWF) a expliqué que de telles zones permettraient de choisir les mesures et politiques de conservation adaptées à chaque situation, et d’atténuer les tensions entre organes sectoriels et États côtiers. Le nouvel instrument doit fixer le cadre des évaluations stratégiques environnementales, a insisté la délégation, avant que Greenpeace, au nom de l’Alliance de la haute mer, appelle à faire la distinction entre les projets individuels et les évaluations stratégiques environnementales qui portent, elles, sur l’ensemble des activités d’un secteur.
Le Canada a souhaité débattre plus avant du sujet, tandis que le Japon, notant l’absence de véritables discussions sur le concept, a dit préférer l’option III, même s’il ne s’oppose pas aux autres. Au nom du G77 et de la Chine, la Palestine a indiqué que le Groupe n’avait pas achevé son examen de la question.
Revenant en arrière dans le document de la présidence, les délégations ont abordé le point intitulé « Activités pour lesquelles l’étude de l’impact sur l’environnement est prescrite » (section 5.3).
Il faut prévoir un seuil pour décider si une étude d’impact sur l’environnement est nécessaire, a estimé l’Union européenne en suggérant de définir le type, la localisation et les caractéristiques des activés en question, ainsi que leurs effets éventuels et cumulatifs.
Au nom de la CARICOM, Trinité-et-Tobago a préféré l’option II (activités qui risquent d’avoir des effets non négligeables et non transitoires sur le milieu marin; ou qui risquent d’entraîner une pollution importante ou des modifications sensibles et préjudiciables du milieu marin), estimant par ailleurs que la liste des activités exigeant une étude d’impact devrait être mise à jour régulièrement et ne pas figurer uniquement en annexe.
De l’avis des Îles Salomon, qui s’exprimait au nom des îles du Pacifique, l’option II propose une approche progressive. La délégation a voulu que l’instrument mette l’accent sur les effets cumulés des activités en question, et prenne notamment en compte l’acidification des océans. Ce pays s’est également prononcé en faveur d’un seuil minimum pour déclencher le lancement de toute étude d’impact.
L’Uruguay, au nom d’un groupe de pays d’Amérique latine, a préféré l’option I (activités qui risquent d’entraîner une pollution importante ou des modifications sensibles et préjudiciables du milieu marin), tout en apportant une petite variante au texte. Il a préconisé d’établir un règlement et de déterminer à qui revient de définir les zones.
Sera-t-il possible d’établir la liste des activités exigeant une étude d’impact, s’est interrogée l’Inde, jugeant par ailleurs nécessaire de tenir compte des effets cumulés.
Les États-Unis ont souligné que les activités en question ne concernent pas uniquement celles d’un navire battant pavillon. La délégation a aussi relevé certains chevauchements avec la section 5.1 (obligation de procéder à l’étude d’impact sur l’environnement), disant par ailleurs ne pouvoir appuyer la demande de prescription de certains États. « Nous pourrions en revanche appuyer l’élaboration d’une liste d’activités qui n’ont pas d’effets délétères sur le milieu marin. » Par ailleurs, qui va préparer ces listes, et selon quelle autorité? S’il faut tenir compte de la fragilité des écosystèmes, le fait d’y mener une activité ne doit pas déclencher automatiquement une étude d’impact, a estimé la délégation américaine.
Le Canada a appuyé l’option III, plus courte que l’option II, mais à condition de définir le critère d’activité préjudiciable. En outre, il s’est prononcé pour qu’un comité scientifique n’ait qu’un rôle d’appui et pas décisionnel. Pour ce qui est des effets cumulés, la délégation a relevé qu’il existe déjà certaines pratiques optimales qui pourraient éclairer les travaux.
Le Saint-Siège a proposé d’inclure un libellé élargissant le seuil à partir duquel une étude d’impact s’avèrerait nécessaire, estimant que se limiter uniquement à la pollution ne suffit pas. Il serait également judicieux de faire une distinction entre les différents types d’exploitation, selon la délégation.
La Norvège a souligné que les études s’adressent en premier lieu aux États, pas aux opérateurs. Elle a aussi jugé nécessaire d’examiner davantage la relation entre un État dont un navire bat le pavillon, et celui sous l’autorité duquel sont menées des activités d’exploitation.
La Fédération de Russie a estimé que si les listes d’activités sont indicatives, il n’y a pas lieu de les mettre à jour régulièrement, et de gaspiller ainsi les efforts des États Membres. Il a demandé des précisions sur l’emploi du concept « effets cumulés », notant que les délégations semblent en avoir différentes interprétations. Il en va de même pour les effets transfrontières et les zones adjacentes. La délégation a en outre appelé à éviter de confondre les zones protégées et les outils de gestion par zone. Sur ce point, la Russie préfère l’option « texte omis ».
La Papouasie-Nouvelle-Guinée a estimé qu’au minium les études devraient évaluer les effets potentiels des changements climatiques ainsi que l’impact des effets cumulés sur la capacité de résistance des océans. Pour sa part, Singapour a estimé que le seuil à partir duquel une étude d’impact s’impose est trop bas, constatant, de plus, que le seuil est plus facilement franchi dans les zones fragiles.
La République de Corée a estimé que c’est aux États de décider quelles activités nécessitent, ou pas, une étude, tandis que les Philippines ont appelé à tenir compte des effets cumulés lors des études. L’Australie a estimé prématuré d’élaborer une liste d’activités nécessitant une étude d’impact, avant que les États fédérés de Micronésie n’appellent à définir davantage le concept de « zones adjacentes ».
Le seuil de l’étude devrait se fonder sur l’article 206 de la Convention, a affirmé à son tour le Japon, tandis que la Chine a constaté que les effets cumulés ne constituent pas une catégorie unique. Il faut examiner l’interaction et les liens entre différentes activités, ce qui nécessite des études à long terme et à large échelle, a soutenu la délégation qui a en outre jugé superflu d’avoir une catégorie distincte pour les activités ayant des effets transfrontières. La Suisse a jugé urgent d’appliquer les bonnes définitions avant la prochaine série de pourparlers.
La Palestine, au nom du G77 et de la Chine, ainsi que l’Algérie, au nom du Groupe des États d’Afrique, ont fait savoir qu’elles poursuivent l’examen du point 5.3.