Sixième Commission: une majorité de délégations favorables à l’élaboration d’une convention sur la protection des personnes en cas de catastrophe
Alors que se multiplient les catastrophes naturelles et les effets des changements climatiques partout dans le monde, une majorité de délégations de la Sixième Commission (questions juridiques) ont appuyé, ce matin, l’idée d’élaborer une convention internationale sur la protection des personnes en cas de catastrophe, ce qui permettrait de combler une lacune importante du droit international. Sans aller jusqu’à dénoncer, comme les États-Unis, le manque d’intérêt de cette proposition, une poignée de pays, dont le Brésil, ont toutefois exprimé des réserves.
En début de séance, la Commission a adopté sans vote cinq projets de résolution* par lesquels elle recommande à l’Assemblée générale d’octroyer le statut d’observateur aux organisations intergouvernementales suivantes: Nouvelle Banque de développement; Conseil international pour l’exploration de la mer; Organisation européenne de droit public; Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures; Groupe de réflexion international sur les pays en développement sans littoral.
La Commission avait donc sous les yeux le rapport** du Secrétaire général sur la protection des personnes en cas de catastrophe, qui présente les observations d’États Membres sur la suite à donner au projet d’articles adopté en 2016 par la Commission du droit international (CDI), en vue d’élaborer une convention sur cette question.
Hormis des accords bilatéraux et multilatéraux, la protection des personnes repose en effet sur un « droit mou », constitué d’instruments non contraignants, a déploré, au nom de la Communauté des États d’Amérique latine et des Caraïbes (CELAC), le représentant d’El Salvador, en se disant ouvert à la poursuite des discussions sur l’adoption d’une convention.
Pour le Honduras, comme pour des États insulaires ou côtiers, tels que Singapour, de Sri Lanka ou le Togo, une telle convention est nécessaire afin de préciser le rôle des États, la protection des droits des populations affectées et la solidarité dans les relations internationales.
Ayant vanté, comme la Colombie et le Portugal, l’approche équilibrée du texte entre responsabilité de la communauté internationale et respect de la souveraineté des États, l’Italie a préconisé l’adoption d’une convention à la portée et au champ d’application clairs, qui établirait les règles et principes fondamentaux de la coopération internationale en cas de catastrophe. « Le temps est venu pour l’ONU de jouer un rôle de premier plan dans l’élaboration d’un cadre complet sur ce sujet », a lancé le délégué italien.
La gestion efficace des risques revêt aussi une importance cruciale pour des pays comme le Japon ou les Philippines, qui ont été frappés par des séismes, des tsunamis et des typhons. Les besoins et les secours varient selon les circonstances, a cependant nuancé la Malaisie. « Une approche unique pour tous pourrait être injustement restrictive. »
Certaines délégations, à l’instar de Maurice, du Soudan ou de l’Iran, ont insisté sur la nécessité du consentement de l’État à toute opération de secours internationale. Si l’assistance extérieure doit en effet recevoir l’aval de l’État affecté, celui-ci ne doit pas la refuser « arbitrairement », a répliqué l’Islande, au nom des pays nordiques, en ajoutant que le refus de l’accès humanitaire et la privation d’une aide vitale aux populations civiles constituent une violation du droit international humanitaire.
Vu le manque de clarté sur la relation entre le projet d’articles, d’une part, et le droit international humanitaire et des droits de l’homme, d’autre part, la Suisse s’est dite « favorable à l’opérationnalisation des articles tant qu’ils ne sont pas applicables aux situations de conflit armé ».
En cherchant à prendre en compte les catastrophes d’origine naturelle et humaine, les articles mélangent des situations qui relèvent de systèmes juridiques complètement différents, a estimé le Brésil. Une distinction reprise par l’Argentine, qui a noté que les catastrophes naturelles ont un impact plus important dans les pays pauvres où les inégalités sont importantes et les politiques publiques déficientes.
Quant à la Fédération de Russie, elle a conclu que le projet d’articles ne constitue pas une codification du droit actuel, et invité la CDI à reprendre son examen de cette question sur de nouvelles bases. Israël a, pour sa part, préféré « des lignes directrices » plutôt que des projets d’article.
La Sixième Commission examinera le rapport du Comité des relations avec le pays hôte demain, vendredi 2 novembre, à compter de 10 heures.
*A/C.6/73/L.4, A/C.6/73/L.5, A/C.6/73/L.6, A/C.6/73/L.7, A/C.6/73/L.8
**A/73/229
PROTECTION DES PERSONNES EN CAS DE CATASTROPHE
Déclarations
M. RUBÉN ARMANDO ESCALANTE HASBÚN (El Salvador), au nom de la Communauté des États d’Amérique latine et des Caraïbes (CELAC) a salué les projets d’articles sur la protection des personnes en cas de catastrophe. Hormis quelques accords multilatéraux et un beaucoup plus grand nombre d’accords bilatéraux sur l’entraide mutuelle, la protection des personnes en cas de catastrophe consiste en un corpus d’instruments non contraignants, d’un « droit mou », a-t-il dit. En conséquence, le délégué a estimé que le fait d’avoir un cadre juridique international est une alternative intéressante qui doit être discutée plus avant.
Mme BERGDIS ELLERTSDOTTIR (Islande), s’exprimant au nom des pays nordiques, a déclaré que ces pays sont d’avis que le projet d’articles doit être en accord avec les principes du droit humanitaire, notamment l’impartialité, l’humanité, la neutralité et l’indépendance. Ils estiment aussi qu’une perspective de genre doit y être intégrée, de même que les besoins des femmes et des enfants doivent être pris en compte dans les situations de catastrophe.
De plus, les pays nordiques considèrent que, même si l’assistance extérieure doit être accordée avec le consentement de l’État concerné, ce dernier ne doit pas la refuser « arbitrairement ». Le refus d’un accès humanitaire et la privation des populations civiles d’une aide qui peut leur être vitale est une violation du droit international humanitaire, a déclaré la déléguée.
Mme YOLANNIE CERRATO (Honduras) a déclaré que les changements climatiques et les catastrophes cycliques affectent grandement le développement social et économique du Honduras et de la région, et constituent un défi au cadre juridique international. Une convention sur la protection des personnes en cas de catastrophe est donc nécessaire afin de préciser le rôle des États, la protection des droits des populations affectées et la solidarité dans les relations internationales. Enfin, la représentante a souligné le lien qui existe entre ce sujet et l’élévation du niveau de la mer au regard du droit international.
M. STEFANO STEFANILE (Italie) a indiqué que son pays, frappé par des catastrophes, est convaincu de l’utilité d’un cadre juridique international sur la coopération en cas de catastrophe. Un tel cadre manque aujourd’hui, a-t-il dit. Le délégué a loué l’équilibre trouvé par les projets d’articles entre les responsabilités accrues de la communauté internationale dans les opérations de secours et le respect de la souveraineté des États, ces derniers gardant le plein contrôle sur ces opérations et les acteurs internationaux.
M. Stefanile a préconisé une convention cadre, avec une portée et application claires, qui établirait les règles et principes fondamentaux de la coopération internationale en cas de catastrophe. Un mécanisme de coordination des acteurs sur le terrain pourrait en outre être créé. « Le temps est venu pour l’ONU de jouer les premiers rôles dans l’élaboration d’un cadre complet sur ce sujet », a-t-il conclu.
M. ELSADIG ALI SAYED AHMED (Soudan) a déclaré que le projet d’article 4 sur la dignité humaine relative à la protection des personnes en cas de catastrophe représente une question sujette à un développement ultérieur. Nombre d’instruments affirment l’importance de la coopération internationale dans la gestion des catastrophes, a-t-il noté, en avertissant que cette coopération ne doit pas diminuer le rôle principal des États. La reconnaissance des obligations internationales à cet égard se reflète dans la constitution du Soudan, a-t-il noté, notamment en ce qui concerne la protection de l’environnement. Le délégué a insisté sur l’importance du respect des principes de souveraineté des États et de non-ingérence dans la fourniture de l’aide internationale. Enfin, il a réitéré son appui au développement progressif du droit international et de la codification par la CDI.
Mme NATHALIE SCHNEIDER RITTENER (Suisse) a déclaré que le projet d’articles sur la protection des personnes en cas de catastrophe constitue une étape importante en vue de faciliter la coopération internationale dans ce domaine. Elle a estimé, toutefois, que les normes devraient être plus précises et plus détaillées pour pouvoir être appliquées sans difficulté. De son point de vue, l’interaction entre le droit international et les articles reste « ambiguë ».
De plus, les commentaires n’apportent pas de clarté sur la relation entre ces articles et les différents domaines du droit international, c’est-à-dire le droit international humanitaire et le droit international des droits de l’homme. Cette incertitude est « problématique », a poursuivi la représentante, ajoutant que certains articles contredisent même le droit international humanitaire. Pour ces raisons, la Suisse est favorable à l’opérationnalisation des articles tant qu’ils ne sont pas applicables aux situations de conflit armé.
M. RISHY BUKOREE (Maurice) a salué la dynamique en vue de l’adoption d’un cadre juridique international sur la protection des personnes en cas de catastrophe. Il a commenté le projet d’article 3 et souhaité remplacer le mot en anglais « great » par le mot en anglais « severe ». Le libellé de l’article 6 pourrait être renforcé. Le délégué de Maurice a rappelé la nécessité du consentement de l’État à toute opération de secours internationale. Chaque État Membre a la responsabilité principale dans la réduction des risques de catastrophe, a-t-il affirmé, en soulignant l’utilité du Cadre d’action de Sendai. « Une convention sur la protection des personnes en cas de catastrophe est faisable mais les projets d’articles doivent être améliorés et étoffés. »
M. AMRITH ROHAN PERERA (Sri Lanka) a déclaré que les États insulaires comme le Sri Lanka sont particulièrement exposés aux catastrophes naturelles, qui ont ravagé son pays et illustré sa vulnérabilité. Les travaux de la CDI cherchent à combler les lacunes dans le système de protection international, avec l’appui d’acteurs tels que le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et les organisations non gouvernementales. Par conséquent, le délégué a appuyé la recommandation de la CDI à l’Assemblée générale d’élaborer une convention internationale à ce sujet afin de renforcer la coopération internationale et de mieux prévenir et gérer la protection des personnes en cas de catastrophe.
M. MAXIM V. MUSIKHIN (Fédération de Russie) a déclaré que le projet d’articles sur la protection des personnes en cas de catastrophe ne constitue pas une codification du droit actuel. La Commission devrait recommencer sur de nouvelles bases, a-t-il dit, en jugeant « prématurée » toute adoption d’un cadre contraignant sur ce sujet.
Le projet d’articles sur la protection des personnes en cas de catastrophe représente un cadre pertinent, a affirmé M. PAULO ALEXANDRE COLAÇO PINTO MACHADO (Portugal), en louant la contribution précieuse de la CDI. « La personne doit être au centre de toute approche sur ce sujet. » Il a salué le fait que ces articles parviennent à un équilibre entre deux valeurs parfois conflictuelles: la souveraineté des États et la protection des droits de l’homme. Le travail de la Commission doit maintenant se traduire par une convention internationale, a conclu le délégué.
M. LUKE TANG (Singapour) a déclaré que la protection des personnes en cas de catastrophe est une question importante pour la région, où nombre de pays ont subi les effets de catastrophes. Il a apprécié les efforts déployés par la CDI pour inclure une grande diversité de pratiques étatiques, y compris celles des pays de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN). Plusieurs projets d’article correspondent à ceux de l’Accord sur la gestion des catastrophes et les réponses d’urgence de l’ASEAN, conclu en 2015, ainsi qu’à l’aide fournie par Singapour aux pays de la région, a-t-il noté. Dans l’ensemble, ce projet d’articles représente une importante contribution au droit international sur la réponse aux catastrophes et un guide pour les États, a expliqué M. Tang, en se disant ouvert à la poursuite des discussions sur l’élaboration d’une convention.
M. FERNANDO ANDRÉS MARANI (Argentine) a souligné le caractère « socio naturel » des catastrophes, qui ne sont pas des phénomènes inévitables auxquels les États ne peuvent que réagir. Ce concept met, en effet, l’accent sur l’identification des vulnérabilités des sociétés comme principal facteur de risque, et sur la prévention. Ainsi, les catastrophes naturelles ont un impact plus important dans les pays pauvres où les inégalités sont particulièrement importantes et les politiques publiques déficientes, a-t-il argumenté. Afin de combler les lacunes existantes dans le droit international, d’alléger les souffrances des personnes affectées par les catastrophes et d’intensifier la réponse de la communauté internationale, l’Argentine appuie l’élaboration d’une convention sur la protection des personnes en cas de catastrophe.
M. BODE MANAFI (Togo) a rappelé que son pays connaît des catastrophes récurrentes, compromettant son développement. Il a mentionné les efforts du Togo pour y remédier et réduire les risques de catastrophe. Une agence nationale de protection civile vient ainsi d’être créée. Il s’est dit en faveur d’une convention internationale, sur la base des articles examinés, qui fournira un cadre dans ce domaine et permettra aux États de concrétiser leurs efforts. Face aux catastrophes, une coopération internationale digne de ce nom est essentielle, a conclu le délégué du Togo.
M. JUAN CUELLAR TORRES (Colombie) a appuyé l’adoption du projet d’articles comme base des négociations en vue de l’élaboration d’une convention internationale sur la protection des personnes en cas de catastrophe. Le nombre croissant d’accords bilatéraux et régionaux sur cette question a entraîné la création d’un cadre juridique à portée variable. Selon lui, le projet maintient un « équilibre délicat » avec les principes de souveraineté des États et de non-ingérence. Reconnaissant les difficultés qui subsistent, le représentant a toutefois expliqué que la complexité et le « risque conceptuel » inhérents à la terminologie d’une telle convention ne sauraient freiner la création d’une réglementation nécessaire.
Mme EMILY PIERCE (États-Unis) a déclaré que la position de son pays n’avait pas changé depuis l’an dernier. Les États-Unis continuent de penser que la question de la protection des personnes en cas de catastrophe doit être abordée « au travers d’une coopération pratique et de lignes directrices ». C’est pour cette raison qu’ils n’ont eu de cesse de travailler avec les autres États Membres dans divers cadres, notamment la Plateforme mondiale pour la réduction des risques de catastrophe, qui s’est tenue à Cancun au Mexique en 2017. Ils ont également été présents et actifs lors de la Sixième plateforme américaine sur la réduction du risque de catastrophe, tenue cette année à Carthagène, en Colombie.
Les États-Unis soutiennent des organisations de la société civile et divers programmes dans ce domaine, comme l’Observatoire des situations de déplacement interne. S’ils restent engagés dans de telles initiatives, les États-Unis ne voient toutefois pas l’intérêt, ni le besoin d’élaborer un accord international sur le sujet, a conclu Mme Pierce. Elle n’a pas jugé utile non plus que cette question soit davantage discutée au sein de la Sixième Commission.
Si certains États sont en faveur d’une convention, d’autres pensent que cela n’est pas nécessaire, a fait remarquer Mme SITI NUR BAYA JABAR (Malaisie). Le projet d’articles ne devrait pas devenir un cadre juridiquement contraignant, a-t-elle dit. Elle a estimé qu’il serait difficile pour tous les États d’adhérer aux dispositions d’une telle convention en cas de catastrophe, alors que les besoins et les secours varient selon les circonstances. « Une approche unique pour tous pourrait être injustement restrictive. » Enfin, la déléguée a indiqué que la mise en œuvre de cette convention pourrait engendrer des procédures et protocoles compliquant l’acheminement de l’aide.
En tant que pays « à haut risque » de catastrophe, le Japon juge nécessaire d’étoffer les normes internationales en la matière, a fait valoir M. HOTAKA MACHIDA (Japon). Le Japon a subi en 2011 un tremblement de terre et un tsunami, a-t-il rappelé. L’été dernier, des séismes à forte magnitude ont frappé Osaka et Hokkaido, respectivement, tandis que des vents d’une extrême violence ont soufflé sur l’est du pays. Pour ces raisons, la délégation apprécie l’approche équilibrée des projets d’articles.
Compte tenu des changements climatiques, M. MOHAMMAD HUMAYUN KABIR (Bangladesh) a déclaré que son pays accorde une grande importance à la protection des personnes en cas de catastrophe et à la réduction des risques. Il a relevé deux aspects principaux du projet d’articles de la CDI, soit la protection et l’assistance en cas de catastrophe, qui incombent en premier lieu aux États touchés. Toutefois, la fourniture de l’assistance ne doit pas servir de prétexte à l’ingérence dans les affaires internes des États.
M. PATRICK LUNA (Brésil) a déclaré avoir quelques réserves sur le projet d’articles, notamment sur leur champ d’application et leur portée. En cherchant, dans le même instrument, à prendre en compte les catastrophes d’origine naturelle et humaine, les articles mélangent des situations qui dépendent de systèmes légaux complètement différents, a dit le représentant, se disant favorable à « une distinction claire entre les catastrophes d’origine naturelle et celles d’origine humaine ».
Le représentant a ensuite partagé le point de vue du Rapporteur spécial, à savoir que les catastrophes majeures ont pour conséquence le déplacement des populations. C’est pour cette raison que le Brésil prend part à des initiatives internationales comme la Plateforme sur le déplacement en cas de catastrophe, dont le but est d’assister les États dans la prévention et la préparation aux risques en cas de catastrophe.
Pour M. ANGEL HORNA (Pérou), la gestion et la préparation aux risques de catastrophe requièrent un cadre juridique global. Il a estimé à cet égard que le projet d’articles représente un équilibre adéquat entre les droits des personnes affectées et le principe de souveraineté des États. Ayant souligné l’interaction entre le projet d’articles et le droit international humanitaire, il a salué le fait que le texte mette aussi l’accent sur la prévention et sur les principes du droit de l’environnement, tout en tenant compte d’instruments nouveaux comme le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe.
M. STATTAR AHMADI (République islamique d’Iran) a indiqué que l’État affecté a le droit exclusif de déterminer la gravité de la catastrophe et d’évaluer ses capacités à y répondre. Toute aide, par principe, doit être apportée en réponse à la demande dudit État. Il a estimé que l’élément essentiel de la coopération internationale face aux catastrophes doit être limité à la coopération entre États, non pas entre États et organisations internationales. Après avoir affirmé que certains des projets d’article ne correspondent pas à la pratique des États, le délégué a jugé « prématurée » l’adoption d’une convention internationale.
Mme MARIA ANGELA PONCE (Philippines) a salué le caractère « flexible » du projet d’articles de la CDI sur la protection des personnes en cas de catastrophe, qui s’appliquent tant aux catastrophes naturelles qu’à celles causées par l’homme, sans discrimination sur la base de la nationalité ou du statut juridique. Toutefois, les articles ne prévoient pas d’obligation des États à demander une assistance externe si la catastrophe n’excède pas ses capacités nationales, a-t-elle noté.
Les articles créent un régime de consentement pour les États affectés qui doit être mis en œuvre de bonne foi, en assurant un équilibre entre la souveraineté des États et les obligations de protéger la vie et les droits de l’homme. Après le typhon Haiyan, en 2013, les Philippines ont mis l’accent sur la réduction des risques de catastrophe, a rappelé la représentante. Elle s’est déclarée en faveur d’une convention déclaratoire permettant de systématiser les pratiques entre les États et d’harmoniser les protocoles afin d’assurer une prévention efficace.
M. REUVEN EIDELMAN (Israël) a dit que les efforts de secours face à une catastrophe ne doivent pas devenir l’objet d’obligations juridiques. Il a préféré « des lignes directrices » plutôt que des projets d’article.
M. NICOLA TEGONI, délégué de l’Ordre souverain de Malte, a détaillé les services fournis par son organisation en cas de catastrophe, comme récemment en Indonésie. Nos équipes de médecins, d’infirmiers et de logisticiens ont été dépêchées à la demande de l’Indonésie, a-t-il assuré. Il a également évoqué les quelque 120 projets de l’Ordre souverain de Malte en cours dans les Amériques, en Asie et en Afrique.