SIXIEME COMMISSION : LE PROJET D'ARTICLES SUR LA RESPONSABILITE INTERNATIONALE RESTE TRES CONTROVERSE
Communiqué de Presse
AG/J/196
SIXIEME COMMISSION : LE PROJET D'ARTICLES SUR LA RESPONSABILITE INTERNATIONALE RESTE TRES CONTROVERSE
19961113 APRES-MIDI AG/J/196 Les délégations s'opposent sur le domaine couvert par les travaux et sur leur forme juridique futureLa Sixième Commission (Commission juridique) a poursuivi cet après-midi, l'examen du rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa quarante-huitième session. Les représentants des pays suivants sont intervenus : Nouvelle Zélande, Irlande, Venezuela, Brésil, Etats-Unis, Allemagne, Guatemala, République tchèque, Bahreïn, Hongrie, Portugal et Egypte.
Les délégations ont porté des jugements contradictoires sur le projet d'articles relatifs à la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international. Certaines se sont prononcées en faveur d'une extension du domaine étudié, alors que d'autres ont demandé qu'il soit ramené aux seules activités particulièrement dangereuses, et ont rejeté toute idée de projet contraignant. La délégation hongroise a, quant à elle, demandé que ces articles, quelle que soit leur force juridique, n'aient qu'une vocation résiduelle, en l'absence de toute autre disposition.
Concernant les réserves aux traités, les représentants se sont opposés à toute remise en cause du régime des conventions de Vienne, affirmant que la CDI doit se limiter à compléter certaines lacunes ou à lever certaines ambiguïtés. Ils ont également souhaité le maintien d'un régime juridique unique pour les réserves.
Les délégations se sont félicitées de la priorité accordée, dans le cadre des travaux sur la succession d'Etats et nationalité des personnes physiques et morales, aux conséquences sur la nationalité des personnes physiques. Certaines ont toutefois rappelé qu'il existe certains liens entre cet aspect de la question et les conséquences sur la nationalité des personnes morales.
La Commission était par ailleurs saisie de deux lettres datées du 12 novembre 1996 et adressées par le Président de la Sixième Commission au Président de l'Assemblée générale. La première lettre concerne le programme 4 du projet de plan à moyen terme pour la période 1998-2001. Elle contient en annexe les vues exprimées par les pays membres de l'Union europénne, le Costa Rica et Cuba. La seconde contient une communication de la Sixième Commission relative au point de l'ordre du jour intitulé "Gestion des ressources humaines" et concernant les incidences juridiques de la réforme du système interne d'administration de la justice au Secrétariat. Elle rappelle que la question a été traitée à la Sixième Commission les 30 septembre et 1er octobre et présente une synthèse des débats. Sur proposition du Président, il a été décidé de transmettre les deux documents au Président de la Cinquième Commission.
La Sixième Commission poursuivra ses travaux demain, jeudi 14 novembre à 15 heures. Elle se consacrera à l'examen du chapitre VII du rapport de la Commission du droit international, portant notamment sur les méthodes de travail de la CDI et son programme de travail futur. Elle entendra en outre une déclaration d'un représentant du Haut-Commissariat pour les réfugiés.
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Déclarations
Mme FELICITY WONG (Nouvelle-Zélande) a déclaré accueillir avec une grande satisfaction le projet d'articles sur la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international. Elle a rappelé le principe 2 de la Déclaration de Rio, qui confère aux Etats la responsabilité de veiller à ce que les activités menées dans des zones relevant de leur juridiction ou de leur contrôle, ne causent pas de dommages à d'autres Etats ou à des zones ne relevant pas d'une juridiction nationale. L'Avis consultatif de la Cour internationale de Justice sur la licéité du recours aux armes nucléaires a confirmé que ce principe fait partie du droit international général. Il est très important que la CDI continue ses travaux sur cette question.
La représentante s'est félicitée du recours par la CDI aux méthodes des groupes de travail, notamment pour achever les travaux sur la responsabilité internationale. Elle a jugé important que la CDI ait reconnu l'existence d'un risque de fragmentation du droit international, que la vocation générale de la CDI peut contribuer à contrer. Dans le domaine du droit de l'environnement notamment, on a vu proliférer bon nombre d'initiatives tendant à mettre au point de nouveaux traités, y compris sur les questions de la responsabilité. Comme le droit de l'environnement est un aspect du droit international en pleine extension, la CDI ne peut l'ignorer, a estimé Mme Wong.
M. MAURICE BIGGAR (Irlande) a déclaré que la question de la succession d'Etats nécessite une réponse prudente de la part de la communauté internationale. Il a estimé que le Rapporteur spécial sur ce sujet a fait preuve de sagesse en recommandant à la CDI et à l'Assemblée générale de limiter leur étude aux effets de la succession d'Etats sur les personnes physiques et en suggérant que la CDI examine séparément les problèmes de nationalités en fonction des différents types de changements territoriaux. Le délégué a approuvé la démarche flexible du Rapporteur sur les limites au pouvoir discrétionnaire d'un Etat. La souveraineté d'un Etat dans l'octroi de la nationalité ne signifie pas l'absence de toute contrainte.
Le représentant, soulignant la complexité du sujet, a rappelé la déclaration faite récemment par la Commission pour la démocratie du Conseil de l'Europe sur "les conséquences de la succession d'Etats sur la nationalité des personnes physiques". Les principes et dispositions de cette déclaration peuvent fournir un guide utile à la CDI et aux législateurs dans leurs travaux futurs respectifs sur ce sujet. M. Biggar a rappelé que son Etat est un Etat successeur. Il a fait observer que la population constitue l'un des éléments essentiels dont dépend l'existence même d'un Etat. Il est important de prendre en compte les facteurs émotionnels qui caractérisent la naissance d'une nation ou d'un Etat. Il a apporté son soutien aux travaux futurs de la CDI sur cette question.
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M. ROGER YEPEZ MARTINEZ (Venezuela) a insisté sur l'importance de la question des conséquences de la succession d'Etats sur la nationalité et déclaré qu'il fallait traiter d'abord des conséquences sur la nationalité des personnes physiques. Il a jugé prématuré de se prononcer à ce stade sur la forme finale que devront prendre les travaux. Le délégué a estimé que l'instrument, quel qu'il soit, devrait comprendre deux parties : la première constituée de principes généraux applicables dans tous les cas de successions, la seconde consacrée à des situations spécifiques. Il a souhaité que soit complété le principe de non-séparation des familles, en accordant la même nationalité à tous les membres de la même famille, ce qui revient à considérer comme prioritaire le droit du sang dans l'attribution de la nationalité.
Le représentant a jugé positif le travail sur la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international. Le Venezuela accorde la plus haute priorité à ce thème et souhaite voir comblée très rapidement la lacune existant actuellement dans le droit international dans ce domaine, alors même que les risques augmentent parallèlement à l'évolution des techniques. Il a estimé qu'il faudrait aussi inclure les activités qui ne comportent pas de manière évidente un risque de causer un dommage significatif, mais qui en causent toutefois un. Ce qui est important, c'est que tout dommage soit réparé. Le représentant a souhaité que soit donnée, à titre d'exemple et non exclusif, une liste d'activités susceptibles de causer des dommages transfrontières significatifs. En outre, lorsqu'un Etat ne prend pas les mesures préventives que la prudence conseillerait, où qui sont prévues, ou encore si les mesures préventives sont enfreintes, sa responsabilité devrait être plus grande. Le représentant a souhaité qu'on aille au-delà de l'obligation de négocier en cas de dommage, afin d'assurer une réparation effective.
Concernant les réserves aux traités, M. Yepez Martinez a estimé que les règles relatives aux réserves contenues dans les Conventions de Vienne sont assez complètes et reflètent bien la pratique, bien qu'elles doivent parfois être précisées. A ce stade, la CDI doit poursuivre son étude et tout projet de résolution est prématuré.
M. JOAO CLEMENTE BAENA-SOARES (Brésil) a indiqué que l'examen de l'impact de la succession d'Etats sur les personnes physiques doit être séparé de celui sur les personnes morales en donnant la priorité aux premières. Il a indiqué que l'élaboration d'un texte faisant autorité sur la nationalité des personnes physiques serait d'une grande aide pour les Etats qui rencontrent des problèmes pratiques dans ce domaine. Un tel texte devrait s'assurer que les individus ne sont pas menacés dans leurs droits fondamentaux. Il a soutenu l'idée d'une déclaration de l'Assemblée générale sur la question. La possibilité d'adopter deux déclarations séparées pour les personnes physiques
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et pour les personnes morales mérite d'être étudiée et serait conforme à la priorité accordée aux personnes physiques. Il faut reprendre la rédaction de l'article sur le principe de non-discrimination. Il faut réduire au minimum le risque de voir les préjugés jouer un rôle quelconque dans l'octroi de la nationalité.
Le représentant a fait observer que le point relatif à la responsabilité internationale découlant des conséquences préjudiciables d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international, a des implications en matière environnementale. En conséquence, il est naturel que les articles proposés renvoient fréquemment à la Déclaration de Rio et aux autres récents instruments multilatéraux pris en la matière. Il n'est pas nécessaire que le projet d'articles soit complété par une liste d'activités ou de substances auxquelles les articles pourraient s'appliquer. En revanche, le délégué a soutenu la déclaration faite par l'Autriche, lundi dernier, selon laquelle le projet d'articles n'accorde pas une attention suffisante aux aspects multiples de l'indemnisation.
Le délégué a estimé qu'il faut préserver les acquis des dispositions des Conventions de Vienne de 1969, 1978 et 1986 sur les réserves aux traités. En revanche, il faut les revoir pour les clarifier et combler les lacunes éventuelles. Rien ne justifie un régime séparé applicable aux traités relatifs aux droits de l'homme, a-t-il affirmé. La CDI doit avoir pour objectif l'adoption des règles généralement applicables pour les réserves aux traités, quelque soit leur nature ou leur objet.
Mme CAROLINE WILSON (Etats-Unis) a rappelé les réserves de son pays sur le point relatif à la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'actes qui ne sont pas interdits par le droit international. La CDI doit tenir pleinement compte des objections des gouvernements. En tentant de fusionner les questions de l'évaluation des activités sur l'environnement et de la responsabilité, le travail de la CDI soulève de nombreuses questions, a-t-elle affirmé. Il n'est pas possible, ni même souhaitable, d'élaborer un régime unique couvrant toutes les situations, et encore moins un régime contraignant. Beaucoup de travail reste á faire. La CDI n'a cessé d'élargir le champ d'application de cette question. Les projets d'articles actuels contraindraient les Etats à créer des permis pour évaluer l'impact sur l'environnement de pratiquement toutes les activités publiques ou privées susceptibles de causer un dommage transfrontière et impliqueraient une responsabilité de l'Etat pour de tels dommages. Ce n'est pas acceptable. La CDI doit réduire son champ d'étude aux activités les plus dangereuses. Le régime à mettre en place doit promouvoir la coopération et la négociation, et non imposer des obligations contraignantes et détaillées. Les Etats-Unis refusent aussi que les travaux actuels soient étendus de manière à traiter des compensations de la part d'Etats qui ne prennent pas de mesures préventives.
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Mme Wilson a estimé que le projet d'article 5 est ambigu. Pour les Etats-Unis, le droit international coutumier ne rend généralement pas les Etats responsables des dommages transfrontières significatifs provoqués les activités d'entités privées opérant sur leur territoire. D'un point de vue politique comme économique, le moyen le plus efficace est de faire peser le coût de tels dommages sur la personne ou l'entité qui les cause, c'est-à-dire le pollueur, et non l'Etat.
La représentante a estimé que les parties lésées devraient pouvoir choisir entre la négociation entre les Etats et le recours devant les tribunaux de l'Etat d'origine du dommage. Toutefois, lorsque le dommage est très étendu ou causé par un agent du gouvernement, la négociation entre Etats semble la meilleure solution.
M. REINHARD HILGER (Allemagne) s'est félicité du consensus qui s'est dégagé à la CDI selon lequel il ne devrait pas y avoir de changements fondamentaux dans le régime de Vienne déjà en vigueur sur la question des réserves aux traités. La CDI devrait cependant rédiger un guide sur la pratique des Etats en la matière. Le représentant a rappelé que la question sous-jacente sur l'unité ou la diversité du régime juridique des réserves aux traités n'était pas nouvelle. Permettre aux traités normatifs d'échapper à l'application du régime de Vienne en raison de leur objet remettrait en question les acquis sans qu'il soit possible de combler le vide grâce à un nouveau régime juridique valide.
Le représentant a déclaré qu'un régime de réserves satisfaisant doit trouver un équilibre entre une large participation au traité et l'intérêt de préserver son essence même. Il a partagé l'avis du Rapporteur spécial selon lequel le droit de formuler des réserves est uniquement résiduel. Mettant l'accent sur le caractère permissif des réserves, il a indiqué qu'il est souhaitable que les Etats, lorsqu'ils négocient des traités multilatéraux, accordent une attention particulière à la question de l'admissibilité des réserves et à leurs conséquences lorsque leur admissibilité est douteuse ou exclue. M. Hilger a souligné que la vérification de l'admissibilité des réserves effectuée sur la base du critère de l'objet du traité, aussi bien par des instances de supervision des droits de l'homme que par les Etats contractants est un élément positif. Cependant, les Etats demeurent libres de réagir aux réserves qu'ils estiment irrecevables.
Le caractère incertain du régime actuel sur les conséquences pratiques des réserves inadmissibles est une matière qui requiert une clarification urgente de la part de la CDI.
M. ROBERTO LAVALLE VALDES (Guatemala) a fait observer, concernant la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international, que si une activité cause un dommage, c'est nécessairement qu'elle comprend un risque. Il a souhaité la suppression de l'article 8 du projet.
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M. MARTIN SMEJKAL (République tchèque) a indiqué que le rapport sur la succession d'Etats et nationalité des personnes physiques et morales constitue une synthèse utile et bienvenue de la pratique des Etats en la matière. Rappelant que son pays a eu à s'attaquer aux problèmes soulevés par la succession d'Etats, le représentant a estimé qu'il est hautement souhaitable d'avoir une vision nette de l'état du droit international positif à cet égard. Il a souscrit à l'approche visant à séparer l'examen du problème de la nationalité des personnes physiques de celui des personnes morales en donnant la priorité aux premières. Les questions et difficultés soulevées par la nationalité des personnes morales en cas de succession d'Etats doivent être appréhendées de façon concrète et pratique.
Le délégué a rappelé que le droit international de la nationalité en cas de changement territorial intervient essentiellement par le truchement de quelques principes de base, dont les contours précis et l'exacte portée juridique sont relativement peu clairs. L'expression articulée de ces principes de base, comme le principe de non-discrimination s'accommoderait d'une déclaration.
M. Smejkal a préconisé une approche prudente et modeste pour la question de la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international, qui exclurait les activités ne comportant pas de risque. En effet, la question des obligations des Etats en cas de dommages causés par des activités licites et celle de la responsabilité objective sont déjà complexes et controversées dans le cas des activités à risque. Ajouter les activités dépourvues de risques ne ferait que rendre le progrès sur la question encore plus difficile.
Le représentant a approuvé les conclusions du Rapporteur spécial ainsi que les thèses correspondantes contenues dans le projet de résolution sur les réserves aux traités. Elles vont dans le seul sens possible, à son avis, de l'unicité du régime des réserves et de la pleine application du régime de Vienne. Il a rappelé que les réserves aux traités font partie intégrante du consentement exprimé par un Etat et ne sauraient donc en être dissociées.
M. HUSAIN AL-BAHARNA (Bahreïn) a déclaré que les Etats peuvent continuer à affirmer leur droit à formuler des réserves aux traités multilatéraux auxquels ils veulent adhérer. Les réserves ont permis, historiquement, une meilleure acceptation des conventions internationales. Le régime de Vienne ne doit pas être modifié en profondeur. En revanche, on peut éliminer certaines ambiguïtés. Il faut interdire aux Etats de faire des réserves déguisées sous la dénomination de "déclaration interprétative" à des traités qui interdisent spécifiquement les réserves. Il faut donc définir précisément ces déclarations. Il a souhaité que les travaux soient adoptés sous la forme d'un guide pratique.
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M. GYORGY SZENASI (Hongrie) s'est réjoui de l'adoption du projet de Code des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité. Il s'est félicité de la réduction de la liste des crimes à un noyau dur des crimes les plus graves, estimant que cela ne préjugeait pas du caractère criminel des actes qui avaient été exclus. Il a constaté que la définition du crime d'agression pose problème, du fait qu'elle établit clairement que la commission de ce crime par un individu présuppose l'existence d'une agression par un Etat, alors que la définition d'un telle agression par un Etat n'entre pas dans le champ du projet de Code. Il a rappelé que la même question se posait dans le cadre du Comité préparatoire pour l'établissement d'une cour criminelle internationale. Il s'est en revanche réjoui de voir que le crime contre l'humanité n'est plus lié dans le Code à l'existence d'une situation de guerre. Il a souhaité que le projet de Code soit incorporé au statut de la future cour criminelle, à condition que cela ne retarde pas l'achèvement des travaux du Comité préparatoire.
Le représentant s'est réjoui de l'adoption en première lecture, après 40 ans de travaux, du projet d'articles sur la responsabilité des Etats et sur le fait que ce projet sera envoyé aux Etats, pour qu'ils fassent leurs commentaires et présentent leurs observations avant le 1er janvier 1998. Concernant la succession d'Etats, il s'est réjoui que soient d'abord étudiées les conséquences sur les personnes physiques, tout en mettant en garde contre le risque d'ignorer certains liens avec les conséquences sur les personnes morales. Il s'est aussi interrogé sur le sens d'une adoption du produit des travaux sur ce point sous la forme d'une déclaration de l'Assemblée générale comprenant des articles accompagnés de commentaires. Ce serait là une première et il faut étudier plus avant la forme que prendront ces travaux, sans pour autant oublier l'essentiel, à savoir la formulation de principes généraux et d'obligations et de droits pour les Etats, afin de mieux protéger les droits des individus en cas de succession d'Etats.
M. Szénasi a déclaré que les articles sur la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international, devraient avoir une vocation résiduelle. Il ne faut pas non plus empêcher les Etats de mener de telles activités. Mais leur liberté d'action n'est pas illimitée et il ont une obligation de prévention sur laquelle le représentant a insisté. Il s'est réjoui que la CDI ait incorporé dans son projet le principe 22 de la Déclaration de Rio et a insisté sur l'importance des consultations sur les mesures préventives prévues à l'article 17.
Le représentant a estimé que la CDI devrait continuer de se consacrer en priorité au droit international public. Toutefois, elle devrait continuer à suivre les travaux de la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI) et de la Conférence de la Haye sur le droit international privé, essentiellement pour éviter les doubles emplois, mais aussi pour obtenir davantage d'informations sur la "zone grise" en extension croissante entre le droit international public et le droit international
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privé. La Hongrie estime que, pour lutter contre le risque de fragmentation du droit international, la coopération doit être renforcée entre la CDI et les organes dotés de mandats juridiques où les institutions ayant des compétences spéciales dans un domaine donné, comme la Commission des droits de l'homme ou le Programme des Nations Unies pour l'environnement. Il faut également accorder davantage d'attention à des organisations non gouvernementales spécialisées, comme l'Association pour le droit international, ou à des organes régionaux, comme la Commission de Venise. M. Szénasi a insisté en ce sens sur le rôle important du Conseil de l'Europe et de ses organes.
Concernant le programme de travail futur de la Commission, le représentant a souhaité que soient traitées les questions de la protection diplomatique et des actes unilatéraux des Etats, mais il a émis des doutes sur l'intérêt de la question des épaves, qui serait mieux traitée selon lui au sein de l'Organisation maritime internationale.
Mme PAULA ESCARAMEIA (Portugal) a appuyé l'inclusion dans le projet de Code des crimes des crimes contre le personnel des Nations Unies et le personnel associé. La question fondamentale semble désormais être celle du meilleur usage qu'on puisse faire du projet de Code. Sa délégation, estimant que l'existence d'instruments juridiques distincts couvrant les mêmes sujets poserait des difficultés inutiles, est favorable à l'incorporation des définitions des crimes dans le Statut de la Cour criminelle internationale. La représentante a souligné l'absence apparente dans le projet d'articles sur la responsabilité des Etats de conséquences spécifiques d'un crime par rapport à un simple acte illicite. Elle est favorable à un régime juridique qui minimiserait les divergences quant à la possible utilisation des contre- mesures.
La déléguée a soutenu l'importance accordée aux actions préventives dans le projet d'articles sur la responsabilité internationale. Elle s'est déclaré totalement en faveur du devoir d'indemnisation en cas de dommages transfrontières, quand il s'agit de l'environnement. D'autre part la déléguée a préconisé un examen séparé de la question de la nationalité des personnes physiques de celui des personnes morales en cas de succession d'Etats. Elle a estimé que le projet d'articles sur ce point devrait revêtir la forme d'une résolution de l'Assemblée générale. Soulignant que sa délégation ne souhaite pas que les principes inscrits dans les Conventions de Vienne de 1969, 1978 et 1986 sur les réserves aux traités soient modifiés, Mme Escarameia a indiqué qu'une plus grande clarification est toutefois nécessaire et urgente dans ce domaine. Il ne doit y avoir qu'un seul régime de réserves aux traités, quel que soit le traité en question.
En ce qui concerne le programme de travail à long terme, le Portugal attache la plus grande importance aux questions relatives notamment aux actes unilatéraux des Etats, au droit de l'environnement et aux sujets concernant le droit de la mer. Il a estimé que lors de la prochaine session de la CDI, on commence l'examen de la question de la propriété et de la protection des
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épaves au-delà des limites de la juridiction maritime nationale. Alors que la CDI s'apprête à célébrer son 50ème anniversaire, le moment est venu de changer ses méthodes de travail et ses relations avec d'autres organes, en rédigeant des rapports plus courts et mieux structurés, en organisant des sessions de dix semaines, divisées en deux parties, dont l'une aurait lieu à New York, a fait valoir la représentante. Elle a également soutenu la révision du Statut de la CDI qui devrait être achevé avant sa cinquantième session en 1999, dans le sens esquissé par elle.
Mme LAMIA MEKHEMAR (Egypte) a déclaré que, nonobstant l'importance des contre-mesures, il convient d'exercer la plus grande prudence à leur égard. Les contre-mesures sont en somme des mesures unilatérales. Il faut prévoir des garde-fous pour prévenir des abus éventuels. Le projet d'articles impose un certain nombre de restrictions à l'Etat qui impose des contre-mesures, telles que l'obligation de négocier avant d'instituer ces contre-mesures. Cela protège l'Etat de la commission d'un acte éventuellement illicite. Il laisse sa chance à la négociation. La représentante a souscrit au lien établi entre les contre-mesures et l'obligation de négocier.
Pour ce qui est des crimes d'Etat, la déléguée a estimé que l'article 19 du projet d'articles ne définit pas avec clarté le crime international. De plus, a-t-elle dit, il ne ressort pas clairement de la rédaction de cet article si la liste des actes considérés comme crimes internationaux, contenue dans le projet d'articles, est exhaustive ou indicative. Par ailleurs, le problème de la définition du crime et du délit international demeure entier. Cela vient du fait qu'on utilise une terminologie de droit interne qui ne convient pas au droit international.
S'agissant de la responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international, la représentante a indiqué qu'il est malaisé d'introduire des règles générales pour des activités si différentes dans leur nature et dans leurs conséquences. Le régime, en cas d'accident dans une centrale nucléaire, devrait être different de celui prévu pour les accidents de pétroliers. Les remèdes qui s'y appliquent devraient figurer dans une déclaration. La réparation est un des principes à inscrire dans cette déclaration. L'Egypte est d'accord avec l'article 21 selon lequel il est possible de régler le problème de la responsabilité par la voie de négociations en dehors d'un règlement judiciaire. La déléguée a appuyé également la proposition de diviser les sessions de la CDI en deux parties, dont l'une aurait lieu à Genève et l'autre à New York.
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