Cinquième Commission: Pérenniser ou ne pas pérenniser le cycle budgétaire annuel?
Aujourd’hui, à la Cinquième Commission, chargée des questions administratives et budgétaires, l’heure de la réflexion sur l’opportunité ou pas de pérenniser le cycle budgétaire annuel a sonné. En 2017, l’Assemblée générale avait approuvé le remplacement à titre expérimental des exercices budgétaires biennaux par des exercices annuels à compter du budget-programme de 2020, et prié le Secrétaire général de procéder à un premier bilan en 2022; la période d’essai s’achevant en 2023.
Au nom du Groupe des 77 et la Chine, le Pakistan a rappelé les enjeux, à savoir la façon dont l’ONU va fonctionner pendant les décennies à venir. De nombreuses délégations, dont les États-Unis, le Royaume-Uni, le Mexique, le Japon et le Maroc, ont vanté les mérites du cycle budgétaire annuel qui a rendu l’ONU plus agile et plus réactive, et mieux à même d’ajuster ses plans de travail aux nouveaux mandats. L’ONU peut s’appuyer sur la performance des programmes et les résultats obtenus, et intégrer les leçons tirées pour améliorer l’exécution des mandats, a estimé le Royaume-Uni.
Le cycle annuel, a renchéri le Mexique, a permis d’améliorer l’orientation programmatique et la prévision des ressources. Il n’est tout simplement plus possible de revenir à un budget biennal, car des avantages substantiels ont été réalisés, ont tranché les États-Unis. À ce stade, des changements majeurs au processus budgétaire seraient contre-productifs, a prévenu le Royaume-Uni.
La question du cycle budgétaire, a professé l’Égypte, n’est pas qu’une question de biennalisation ou d’annualisation, mais elle concerne surtout la faculté des États Membres d’examiner les projets de budget et de superviser leur exécution. Ce qui importe, a souligné le Cameroun, ce n’est pas la longueur du cycle mais le contenu du budget. Après les années d’essai, les résultats sont loin d’être satisfaisants, a estimé la Chine: les procédures s’écartent des résolutions de l’Assemblée générale.
Or, ont insisté le Pakistan, Cuba et l’Égypte, la préparation du budget doit se fonder sur des plans-programmes dûment approuvés par les États Membres. Mais depuis le lancement du cycle budgétaire annuel, le projet de budget-programme est présenté au Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB), avant que les membres du Comité du programme et de la coordination (CPC) ne puissent formuler leurs recommandations sur les plans-programmes.
La perturbation des procédures et des pratiques budgétaires établies a conduit le Pakistan à demander au Secrétaire général de présenter des options possibles pour maintenir la séquence habituelle. La Secrétaire générale adjointe chargée des stratégies et politiques de gestion et de la conformité, a admis qu’un CPC robuste est un élément essentiel du cycle budgétaire annuel. Évitons les décisions hâtives et atténuons d’abord les risques décelés pendant la période d’essai, a conseillé la Chine.
La Cinquième Commission, qui a aussi examiné les prévisions révisées concernant le Bureau intégré des Nations Unies en Haïti (BINUH) et l’exécution du budget-programme de 2021, a prévu une autre séance publique lundi 8 décembre à partir de 10 heures sur Umoja, entre autres.
PROJET DE BUDGET-PROGRAMME POUR 2023
Rapport du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires sur les prévisions révisées concernant le Bureau intégré des Nations Unies en Haïti (BINUH) (A/77/7/Add.19)
Pour l’établissement de ce rapport, le Comité consultatif a examiné celui du Secrétaire général (A/77/6 (Sect.3)/Add.7). Il rappelle que le mandat du Bureau intégré des Nations Unies en Haïti (BINUH) a été prorogé jusqu’au 15 juillet 2023, ce qui implique des ressources en plus des montants demandés pour 2023 au titre des bureaux régionaux, des bureaux d’appui aux processus politiques et autres missions. Les ressources supplémentaires s’élèvent au total à 5 630 700 dollars, portant le montant total des crédits demandés pour 2023 à 27 973 200 dollars, soit une augmentation de 6 131 900 dollars (28,1%) par rapport aux crédits ouverts pour 2022.
Toutefois, le Comité consultatif réaffirme que le recours à des consultants doit être limité au strict minimum et que les activités de base doivent être exécutées en interne. Compte tenu également des dépenses engagées au premier semestre 2022, le Comité recommande de réduire de 5% (2 700 dollars) le montant des crédits supplémentaires demandés au titre des consultants et des services de consultants. Le Comité consultatif n’est pas non plus entièrement convaincu de l’opportunité de faire appel à l’externalisation pour répondre à des besoins périodiques en matière d’appui aux missions. Il espère que de plus amples informations sur l’efficacité du modèle d’appui en Haïti figureront dans le prochain projet de budget. Il recommande donc de réduire de 5% (18 300 dollars) le montant des ressources supplémentaires demandées au titre des fournitures, services et matériel divers.
Déclaration
Au nom du Groupe des 77 et la Chine, M. MUHAMMAD AAMIR KHAN (Pakistan) a noté un crédit inutilisé de 206,8 millions de dollars dans le budget ordinaire de 2021, soit 6,4% de moins que le crédit approuvé. De même, du côté des revenus, il a noté une baisse de 5,2% ou 15,6 millions de dollars. Il a retenu qu’en raison d’engagements non réglés, le Secrétaire général a dû imposer un plafond de 90% sur les dépenses pour éviter la perturbation des opérations. Le représentant a voulu connaître dans le détail l’impact sur la gestion des liquidités de l’injection d’une somme de 100 millions de dollars au Fonds de roulement. En attendant, il s’est alarmé de la trajectoire ascendante des dépassements de crédits au titre de la rubrique « consultants » pendant trois années consécutives. La même tendance se maintient, avec 99% des fonds déjà consommés au 30 septembre 2022.
Le représentant a également noté un excédent net de 178,8 millions de dollars en 2021 qui sera reversé aux États Membres en 2023. Il a noté une accumulation de 448,5 millions de dollars de surplus dans le fonds de recouvrement des coûts et une augmentation de 129% en 2021 par rapport à 2016. Quelles en sont la raisons, s’est-il interrogé, avant de s’attarder sur les pertes de 9,4 millions de dollars occasionnés par l’achat de devises étrangères en 2021.
Rapport du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires sur l’exécution du budget-programme de 2021 (A/77/7/Add.18)
Sous réserve de ses observations et recommandations, le Comité consultatif recommande à l’Assemblée générale de prendre note du montant définitif des dépenses de 2021, qui s’élève à 3 017 890 800 dollars, et du montant effectif des recettes de 2021, qui s’élève à 286 980 000 dollars. L’Assemblée devrait aussi approuver l’inscription au crédit des États Membres d’un montant de 178 876 700 dollars, qui correspond à l’excédent net pour 2021 et qui sera déduit des contributions dont ils seront redevables en 2023. Elle devrait également approuver l’inscription au crédit des États Membres d’un montant de 17 738 900 dollars correspondant au solde inutilisé des engagements spéciaux autorisés au titre du budget-programme de 2020 ainsi que d’un montant de 14 766 100 dollars correspondant aux coûts recouvrés par la Mission des Nations Unies en Libye, sommes qui viendront en déduction des contributions dont les États Membres seront redevables en 2023.
Rapport du Comité consultatif sur les questions administratives et budgétaires sur les modifications apportées au cycle budgétaire (A/77/7/Add.20)
Pour l’examen de ce rapport, le Comité consultatif a examiné celui du Secrétaire général (A/77/485 et A/77/485/Corr.1). Il rappelle que, dans sa résolution 72/266 A, l’Assemblée générale a approuvé le remplacement à titre expérimental des exercices budgétaires biennaux par des exercices annuels à compter du budget-programme de 2020, et prié le Secrétaire général de procéder en 2022, c’est-à-dire à l’issue du premier cycle budgétaire complet, à un examen des modifications qui auraient été apportées au cycle budgétaire.
Le Comité consultatif estime qu’un examen du Règlement et des règles régissant la planification des programmes, les aspects du budget qui ont trait aux programmes, le contrôle de l’exécution et les méthodes d’évaluation et du Règlement financier et des règles de gestion financière de l’ONU, ainsi que des résolutions pertinentes de l’Assemblée générale, aurait dû faire partie intégrante du rapport du Secrétaire général, ce qui l’aurait rendu plus complet et aurait donc permis à l’Assemblée générale d’examiner les modifications en toute connaissance de cause. Le Comité recommande donc que l’Assemblée générale prie le Secrétaire général d’effectuer cet examen approfondi et de lui présenter dès que possible, pour examen, toute modification proposée.
Le Comité consultatif considère qu’il n’y a pas suffisamment d’informations pour étayer l’idée que la plus grande souplesse de la planification des programmes est l’un des avantages du cycle budgétaire annuel et recommande que l’Assemblée générale prie le Secrétaire général d’examiner en profondeur les effets du cycle annuel sur l’exécution des mandats pour tous les chapitres du budget-programme.
Le Comité consultatif est aussi d’avis qu’il faut mettre au point un mécanisme d’application du principe de responsabilité plus robuste pour les chefs d’entités et relier les activités approuvées non seulement à la budgétisation et à la gestion axées sur les résultats, mais aussi à des indicateurs de succès axés sur les résultats et à des points de référence clairement définis dans les contrats de mission des hautes et des hauts fonctionnaires et dans les plans de travail des membres du personnel.
Déclarations
Au nom de Groupe des 77 et la Chine, M. JIBRAN KHAN DURRANI (Pakistan) a insisté sur la nécessité de préserver le caractère intergouvernemental de l’ONU: la préparation du budget doit se fonder sur des plans-programmes dûment approuvés par les États Membres. Depuis le lancement du cycle budgétaire annuel à titre expérimental, le projet de budget-programme est présenté au Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB), avant que les membres du Comité du programme et de la coordination (CPC) ne puissent formuler leurs recommandations. Le représentant a demandé au Secrétaire général de présenter des options possibles pour maintenir la séquence habituelle. Il regretté le manque de volonté de certains membres du CPC de trouver une solution à ce qui représente un souci majeur pour l’Organisation. Le représentant a aussi insisté que l’opinion de son Groupe, soit plus des deux tiers des membres de l’ONU, soit dûment prise en compte, s’agissant de la pérennisation ou pas du cycle budgétaire annuel. Ce qui est en jeu, c’est la façon dont l’ONU fonctionnera pendant les décennies à venir, a-t-il souligné.
Au nom du Groupe des États d’Afrique, M. MEDARD AINOMUHISHA (Ouganda) a fait part de sa préoccupation face à la perturbation des procédures et pratiques budgétaires établies, en particulier le caractère séquentiel et intergouvernemental du processus lié à l’établissement du projet de budget- programme. En vertu de la résolution 74/251, c’est le CPC qui fait des recommandations lesquelles sont approuvées ou pas par l’Assemblée générale. Ce processus est particulièrement important pour maintenir le caractère intergouvernemental de l’examen des plans-programmes et du budget, a insisté le représentant. Il a donc jugé regrettable que cette séquence n’ait pas été suivie. Il est important, a-t-il martelé, de renforcer le rôle du CPC et son interaction avec le Conseil économique et social (ECOSOC).
Compte tenu de l’existence de plans-programmes qui ne font pas l’objet des recommandations du CPC, le représentant a appelé les États Membres à travailler avec les secrétariats de la Cinquième Commission, du CPC et des grandes commissions concernées pour mettre en œuvre rapidement des orientations fournies par l’Assemblée générale dans les résolutions 75/243 et 76/236. Il a espéré que la Cinquième Commission et toutes les parties prenantes parviendront à une décision consensuelle sur cette question importante car une décision non consensuelle ne pourrait que saper le processus de réforme actuel, avec un impact négatif sur la manière dont la Commission examinera les futures propositions sur l’efficacité de l’Organisation.
M. BOUTAQA (Maroc) a réaffirmé son soutien à la vision du Secrétaire général de passer d’un budget biennal à un budget annuel, estimant que cette annualisation a permis une budgétisation plus réaliste et plus axée sur les résultats, avec une planification plus souple des programmes et une meilleure prévisibilité des ressources financières. Un cycle budgétaire plus court permet aux États Membres d’avoir une vision plus claire des engagements de dépenses, a souligné le représentant.
Pour M. AHMED MOHAMED ISMAIL ELMAHS (Égypte), la question du cycle budgétaire n’est pas qu’une question de biennalisation ou d’annualisation. Elle concerne surtout la faculté des États Membres d’examiner les projets de budget et de superviser leur exécution. Le représentant a insisté sur le caractère intergouvernemental du processus budgétaire. Un budget imposé, a-t-il prédit, serait le pire des scénarios. Il a conseillé aux États Membres de soutenir le multilatéralisme et d’éviter les divisions et les clivages.
M. YAMANAKA OSAMU (Japon) a estimé que la pandémie de COVID-19 a été l’occasion de tester la force d’un cycle budgétaire plus court. Un budget-programme annuel n’est bien sûr pas parfait, a-t-il reconnu, avançant que l’on peut toujours améliorer les choses, comme le reconnaît lui-même le Secrétaire général, dans son rapport. Nous pourrions, a-t-il suggéré, améliorer le lien entre les ressources proposées et les résultats en affinant les composantes et la présentation des résultats. Grâce à l’annualisation budgétaire, a-t-il poursuivi, nous pourrions aussi améliorer la prévisibilité, en minimisant les soi-disant « ajouts ». Nous pourrions également réduire la charge de travail imposée au Secrétariat, au CCQAB et aux États Membres, en recourant davantage aux technologies telles que Umoja, en fusionnant certains rapports le cas échéant et en augmentant les interactions informelles pour mieux se comprendre et afin d’éviter la pléthore d’échanges de lettres.
M. KATLEGO BOASE MMALANE (Botswana) a reconnu les avantages du cycle budgétaire annuel qui ont contribué à rendre les Nations Unies plus agiles et plus réactives. Toutefois, il a souligné la perturbation des procédures budgétaires établies. Il a donc proposé de renforcer le rôle du CPC et son interaction avec l’ECOSOC. Le représentant a estimé que tous les plans-programmes devraient être examinés par l’Assemblée générale ou par les grandes commissions compétentes. De plus, avec le budget annuel, il faut envisager une augmentation des postes et des ressources pour compenser l’augmentation de la charge de travail de la Cinquième Commission, du CPC et du CCQAB. Enfin, et c’est le plus important a-t-il souligné, il est nécessaire de faire en sorte que la réunion annuelle en personne du CPC dure cinq semaines afin de donner aux États Membres suffisamment de temps pour s’attaquer aux programmes qui leur sont présentés.
M. JAMES STAPLES (Royaume-Uni) a noté les avantages d’un cycle annuel pour l’ONU qui a pu s’acquitter de ses mandats de manière plus efficace et efficiente. Même si la période d’essai a impliqué plus de travail, des désaccords et de l’inaction par rapport à certains éléments de la planification des programmes, il n’en reste pas moins, a dit le représentant, que le cycle annuel a conduit à une ONU plus agile et plus réactive, mieux à même d’ajuster ses plans de travail aux nouveaux mandats, aux défis émergents et aux demandes complexes comme durant la pandémie de COVID-19. Avec le processus budgétaire annuel, l’ONU est plus axée sur les résultats, s’appuie sur la performance des programmes et les résultats obtenus, et intègre les leçons et les résultats des évaluations pour améliorer l’exécution des mandats.
Pour le représentant, il faut renforcer davantage cette culture des résultats et s’efforcer d’atteindre un niveau encore plus élevé d’ambition et de responsabilité. Il a plaidé pour le maintien de la séquence établie pour l’examen du budget-programme. Tout changement doit avoir à cœur la flexibilité et les gains d’efficacité. Le représentant a d’ailleurs estimé que des changements majeurs au processus budgétaire seraient tout simplement contre-productifs. Ce qu’il faut, c’est une période de stabilité pour permettre aux processus de planification des programmes et d’examen intergouvernemental de s’ancrer. Cela garantira le retour sur investissement et le succès de la réforme.
M. JESÚS VELÁZQUEZ CASTILLO (Mexique) a promis d’examiner les recommandations du Secrétariat et du CCQAB avec la plus grande attention. Nous sommes convaincus qu’un examen prudent et équilibré des informations qui nous sont fournies sera nécessaire pour évaluer correctement chaque élément et convenir par conséquent de la meilleure décision pour l’Organisation, a-t-il dit. Il a réitéré le soutien du Mexique à la réforme de la gestion, ainsi qu’au cycle budgétaire annuel en tant qu’élément substantiel de ladite réforme. Pour le délégué, le cycle annuel a démontré son utilité et sa pertinence en améliorant l’orientation programmatique, la prévision des ressources, l’exécution des mandats et la gestion axée sur les résultats.
M. JAKE SHERMAN (États-Unis) a estimé que le cycle budgétaire annuel a permis à l’ONU de répondre plus rapidement aux besoins sur le terrain, notamment durant la crise de la pandémie de COVID-19. Tout en concédant que des améliorations peuvent être apportées, le représentant a affirmé qu’il n’est plus possible de revenir à un budget biennal. Des avantages substantiels ont été réalisés au cours des trois années de la période d’essai, qui constituent une base solide pour rendre permanent le budget annuel sans délai, a-t-il déclaré.
Il a estimé que les administrateurs de programmes sont plus engagés dans une culture de résultats, ce qui contribue à une mise en œuvre plus efficace des mandats. Le budget annuel a aussi permis à l’ONU de s’adapter plus rapidement aux nouveaux mandats et à l’évolution des demandes dans un monde en mutation rapide, a-t-il estimé. De plus, le format du budget-programme annuel donne aux États Membres une image plus claire de l’utilisation des ressources et de la manière dont elles font la différence. Enfin, l’exhaustivité du budget-programme annuel permet à l’Assemblée générale de visualiser le lien entre la performance et les plans, et entre les ressources et les résultats, ce qui permet de prendre des décisions plus éclairées sur le budget. Selon le délégué, le budget annuel et les réformes qu’il suppose sont la seule voie rationnelle pour l’avenir de l’Organisation. Ces réformes doivent être améliorées, pas annulées.
M. CHENG LIE (Chine) a insisté sur l’importance de modèles budgétaires qui promeuvent l’efficacité et que les États Membres se sont appropriés. Après les trois années de période d’essai du cycle annuel, les résultats sont loin d’être satisfaisants: les procédures ont été déviées et se sont écartées des résolutions de l’Assemblée générale. Le représentant a mis en garde contre les conséquences potentiellement graves de cette situation. Il a demandé que tous les problèmes soient réglés, en particulier ceux soulevés par le CCQAB. Il a dissuadé toute mesure hâtive, prônant d’abord l’atténuation des risques décelés durant la période d’essai.
M. MICHEL TOMMO MONTHÉ (Cameroun) a rappelé qu’au début de son premier mandat, le Secrétaire général avait proposé le passage du cycle budgétaire de deux à un an. À cet égard, l’Assemblée générale avait proposé une période d’essai de trois ans avec une évaluation à la fin de celle-ci. Les rapports du Secrétariat et du CCQAB sur la question étant désormais établis, le délégué a souligné que le Secrétaire général montre qu’il envisage, après analyse, de pérenniser le cycle annuel. Après avoir consulté « ses ancêtres », le représentant a estimé que le plus important n’est pas le cycle budgétaire lui-même, mais le contenu du budget et ce que l’on met dans ce cycle d’un, deux ou de trois ans. Il a rappelé qu’en 1974, l’Assemblée générale avait établi que le budget-programme comprenait deux éléments. On est aujourd’hui passé de deux domaines faisant l’objet d’un programme à 28. Si près de 30 ans de gestion après 1974 le Secrétaire général donne une préférence au cycle annuel, alors nous en prenons acte, a déclaré le délégué en invitant les États Membres à se focaliser plutôt sur les problèmes soulevés par le Secrétariat dans l’exécution du budget-programme.
M. Tommo Monthé a expliqué qu’au vu de la charge de travail qui ne cesse de croître, il faut renforcer les capacités des fonctionnaires supérieurs et des membres du CPC et du CCQAB. Il a également déploré la non-utilisation des crédits, avant d’expliquer que pour passer à un cycle annuel, il faut rationaliser le travail de l’Organisation. Selon le représentant, l’Assemblée générale a désormais trois possibilités: revenir au budget biennal, prolonger l’expérience pilote du cycle annuel ou trouver les passerelles pour pouvoir combler dans le cycle annuel les obstacles évoqués par le Secrétariat. Pour ce faire, le représentant a préconisé une culture d’exigence, un esprit de réaction rapide et la mise à contribution des technologies modernes, afin de se doter de budgets axés sur les résultats et l’efficacité.
Mme FONINA (Fédération de Russie) a voulu que l’on examine avec soin et impartialité tous les avantages et les inconvénients de cette importante réforme. Retenant de la période d’essai l’assertion selon laquelle le cycle annuel a amélioré la faculté d’adapter le budget à un environnement en constante évolution, la représentante a tout de même noté une absence de preuves et d’analyses. Beaucoup de problèmes ont été révélés au cours des trois dernières années, a-t-elle souligné, relevant que le Secrétaire général ne dit rien, dans son rapport, du fait que pour le Secrétariat la charge de travail a été multipliée par deux. Les implications financières, administratives et procédurales n’ont pas été analysées et la flexibilité attendue, y compris pour répondre aux défis causés par la pandémie de COVID-19, n’a pas été confirmée. Il reste beaucoup à faire, a fait observer la représentante.
M. NACI YILDIZ (Türkiye) a souligné les avantages que le budget annuel a permis, notamment durant la pandémie de COVID-19. Il a estimé qu’il permet à l’ONU d’être davantage axée sur les résultats et de s’adapter rapidement aux nouveaux mandats et à l’évolution de la demande. Il a salué l’augmentation de 15% des nouveaux mandats grâce au cycle budgétaire raccourci. Les États Membres sont en effet plus à même d’évaluer les liens entre les ressources et les résultats et entre les plans et leur exécution. Le représentant a soutenu l’initiative de pérenniser le cycle annuel et de mettre un terme à la période expérimentale en 2023.
M. PEDRO LUIS PEDROSO CUESTA (Cuba) a dit ne pas comprendre pourquoi ce débat a lieu à la fin du mois de novembre alors que l’on sait que ces délibérations sont prévues depuis la soixante-douzième session. Le cycle budgétaire annuel a révélé un certain nombre d’incohérences préoccupantes, a-t-il regretté. La préparation du projet de budget-programme ne suit plus l’ordre établi dans les résolutions sur la planification des programmes. Nous avons désormais un budget-programme qui se fonde plus sur des plans-programmes préalablement approuvés par les États Membres. Il s’agit donc d’une situation inédite où le CCQAB commence l’examen du projet de budget-programme avant même que le CPC n’ait commencé celui des programmes. Le représentant a qualifié d’inacceptable une procédure qui porte atteinte à la primauté du CPC. Le succès de cette réforme, a-t-il conclu, ne sera possible que si toutes les délégations et le Secrétariat de l’ONU comprennent la nécessité de trouver les solutions qui s’imposent.
PLANIFICATION DES PROGRAMMES
Lettre datée du 26 octobre 2022, adressée au Président de la Cinquième Commission par le Président de la Troisième Commission chargée des questions sociales, humanitaires et cultures (A/C.5/77/11)
Dans cette lettre, le Président de la Troisième Commission présente le résumé de la réunion informelle du mercredi 12 octobre 2022 sur les plans programmes relatifs au contrôle international des drogues, la prévention du crime et le terrorisme et la justice pénale; aux droits humains; et aux réfugiés du projet de budget-programme pour 2023.
Lettre datée du 28 octobre 2022, adressée au Président de la Cinquième Commission par le Président de la Première Commission chargée des affaires de désarmement et de sécurité internationale (A/C.5/77/12)
Le Président de la Première Commission présente la teneur des débats du 13 octobre 2022 sur ses méthodes de travail et sur la planification des programmes mais aussi sur le plan-programme relatif au programme relatif au désarmement du projet de budget-programme pour 2023.
Lettre datée du 21 novembre 2022, adressée au Président de la Cinquième Commission par le Président de l’Assemblée générale (A/C.5/77/17)
Le Président de l’Assemblée générale présente la lettre datée du 18 novembre 2022 émanant du Président de la Sixième Commission chargée des affaires juridiques concernant l’examen du point 149 de l’ordre du jour intitulé « Administration de la justice à l’Organisation des Nations Unies ».