Biodiversité marine: les délégations entament les dernières manœuvres à la veille de la clôture de la seconde session des négociations

En abordant aujourd’hui le point sur « les dispositions finales » du futur instrument international juridiquement contraignant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale, les délégations entrevoient la fin d’un périple qui a débuté il y a près de deux semaines, le 25 mars dernier. 

Le Groupe de travail sur les questions transversales était de nouveau à pied d’œuvre aujourd’hui afin de débattre de trois points: le « centre d’échange »; la procédure devant guider « l’examen » de l’instrument; et surtout, les « dispositions finales » et d’autres questions interdisciplinaires qui ne figurent pas dans le document établi par la Présidente pour faciliter les débats. 

Sur ces diverses questions, les délégations étaient partagées entre le choix d’établir des dispositions claires à ce moment des négociations, ou alors attendre d’avoir une idée finale du reste des sections du futur instrument avant de revenir sur ces aspects.  Cette dernière position est celle défendue par exemple par les États-Unis, qui ont appelé à ne pas se précipiter pour discuter de ces questions.  « Les dispositions finales doivent être guidées par l’instrument final auquel les délégations parviendront », a aussi argué la Chine.  Devant la tentation de plusieurs délégations de s’inspirer des dispositions d’autres accords multilatéraux, la délégation chinoise a rappelé que les ressources génétiques en haute mer sont une question assez singulière.

Même si l’Union européenne a indiqué qu’il ne fallait pas discuter des questions financières à ce stade des négociations, au risque de s’enfermer dans des dispositions qui seraient hors contexte, la délégation a néanmoins suggéré des financements obligatoires pour constituer le budget du secrétariat de l’instrument et celui de son centre d’échange.  Et pour financer la participation des délégués de pays en développement aux conférences de parties, l’Union européenne propose la création d’un fonds d’affectation spéciale qui recevrait des contributions volontaires.

Pour garantir la mise en œuvre de l’instrument, le Saint-Siège a proposé de mettre à la charge des États l’obligation d’adopter, dans leur système juridique, des dispositions appropriées pour assurer le respect de l’instrument.  Le Groupe des États d’Afrique a souhaité que la résolution des différends dans l’application du futur traité soit inspirée des articles et dispositions d’autres instruments existants. 

En ce qui concerne le centre d’échange, la plupart des délégations ont opté pour l’option prévoyant que « l’instance/organe de décision prévu arrête, à sa première réunion, les modalités de création d’un centre d’échange ».  Là encore, des voix ont appelé à revenir sur cette question après avoir finalisé les autres sections de l’instrument.  En outre, le Groupe des États d’Afrique suggère fortement que le centre soit géré par le secrétariat du futur instrument, alors que la seconde option du document suggère qu’il le soit « par la Commission océanographique intergouvernementale de l’UNESCO, en association avec les institutions compétentes ».  Singapour et l’Australie préfèrent garder ces deux options. 

Dans l’après-midi, la conférence a abordé la question des « définitions » de certains termes relatifs aux ressources génétiques marines.  Plusieurs intervenants ont appelé à maintenir la cohérence et à ne pas dévier des définitions qui figurent déjà dans d’autres instruments juridiques, notamment la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et la Convention sur la diversité biologique. 

Alors que la définition de certains termes comme « environnement » a été jugée superflue, les délégations étaient divisées sur l’opportunité de définir d’autres expressions comme « transfert de techniques marines », « ressources génétiques marines », ou encore « évaluation stratégique environnementale ».  Il a également été relevé que les termes « outils de gestion par zone » et « aires marines protégées » sont interprétés de manière très différente selon les États.  Des appels à éviter d’employer des termes qui font l’objet de controverses ou qui ne bénéficient pas d’une compréhension consensuelle ont aussi été lancés. 

La deuxième session de la Conférence intergouvernementale prendra fin demain, vendredi 5 avril.  Les rapporteurs des divers groupes de travail présenteront notamment le résumé des délibérations pour chacun des quatre thèmes principaux des négociations:  les questions liées au partage des avantages; les mesures telles que les outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées; l’étude de l’impact sur l’environnement; ainsi que le renforcement des capacités et le transfert de techniques marines.

CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE SUR UN INSTRUMENT INTERNATIONAL JURIDIQUEMENT CONTRAIGNANT SE RAPPORTANT À LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER ET PORTANT SUR LA CONSERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE LA BIODIVERSITÉ MARINE DES ZONES NE RELEVANT PAS DE LA JURIDICTION NATIONALE: (A/CONF.232/2019/L.1, A/CONF.232/2019/L.2, A/CONF.232/2019/1, A/CONF.232/2019/INF.2 ET A/CONF.232/2019/3)

Groupe de travail sur les questions transversales

Le Groupe de travail sur les questions transversales a repris ses travaux ce matin pour débattre de trois points: le « centre d’échange », la procédure devant guider « l’examen » de l’instrument, et les « dispositions finales ».  Sur ces diverses questions, les délégations étaient partagées entre le choix d’établir des dispositions claires à ce moment des négociations, ou alors attendre d’avoir une idée finale du reste des chapitres avant de revenir sur ces aspects.

Pour ce qui est du « centre d’échange » (page 66 du document de travail établi par la Présidente de la Conférence), la plupart des délégations ont opté pour l’option I qui dispose que « l’instance/organe de décision prévu arrête, à sa première réunion, les modalités de création d’un centre d’échange ».  La Palestine, parlant au nom du Groupe des 77 et la Chine (G77), ainsi que l’Algérie, s’exprimant au nom du Groupe des États d’Afrique, ont salué cette disposition, avant d’être suivis par le Canada, la Suisse et d’autres pays. 

Bien que d’accord avec cette option, la Nouvelle-Zélande a ajouté qu’il serait judicieux d’élaborer certaines dispositions relatives au centre après avoir finalisé les autres parties de l’instrument.  De même pour l’Union européenne (UE).  Tout en partageant cette approche, les États-Unis ont appelé à ne pas créer un système qui serait trop lourd ou qui créerait un effet doublon avec ce qui existe déjà. 

Ce qui existe pour l’instant, a expliqué le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), c’est l’initiative intitulée « Ocean + » à laquelle le PNUE prend part.  Il s’agit d’un programme de mise à disposition de données scientifiques sur la biodiversité marine en vue de soutenir la réalisation des objectifs de développement durable liés aux océans, notamment en améliorant l’accessibilité et la convivialité des données sur la biodiversité et les écosystèmes marins.

Préoccupés par le nombre de centres d’échange nécessaires, la plupart des orateurs ont opté pour un seul centre mondial.  C’est ce qu’a dit, par exemple, le Fonds mondial pour la nature (WWF) en demandant que ledit centre soit conçu dans le sillage de celui de la Commission océanographique intergouvernementale (COI) de l’UNESCO chargé de l’échange international des données et de l’information océanographiques.  Le Japon a estimé à cet égard que le nouveau centre se doit d’offrir des services différents de celui du COI.

S’exprimant au nom des petits États insulaire en développement (PEID) du Pacifique, Nauru a estimé que le centre devrait fonctionner comme une plateforme Internet de portée mondiale, mais avec des sections régionales et nationales au besoin.  La Norvège pense pour sa part à un grand centre mondial qui diffuserait l’information dans toutes les directions.  Au préalable, a observé le Saint-Siège, les États devront envoyer au centre des données probantes, la seule façon pour qu’il soit efficace. 

Plusieurs orateurs ont demandé que les fonctions du centre soient discutées à la fin des négociations.  Étant donné que le document sur lequel se basent ces dernières prévoit que le centre « comporte un réseau d’experts et de praticiens dans les domaines en jeu », les petits États insulaires en développement du Pacifique, ainsi que le Canada, ont insisté pour ajouter une précision: il faut dire que le centre doit également compter des « experts dans le domaine des savoirs traditionnels ». 

En outre, le Groupe des États d’Afrique suggère fortement que le centre soit géré par le secrétariat du futur instrument, alors que la seconde option du document suggère qu’il le soit « par la Commission océanographique intergouvernementale de l’UNESCO, en association avec les institutions compétentes, notamment l’Autorité internationale des fonds marins et l’Organisation maritime internationale, et guidé par les Critères et principes directeurs de la Commission océanographique intergouvernementale concernant le transfert de techniques marines ».  Singapour préfère garder ces deux options pour l’instant, ainsi que l’Australie. 

Pour la question de la procédure d’« examen » du futur instrument (page 68 du document), nombre de délégués, dont le Groupe des États d’Afrique, penchent pour l’option selon laquelle « après la date de son entrée en vigueur, le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies convoque une conférence en vue d’évaluer l’efficacité avec laquelle le présent instrument permet d’assurer la conservation et l’exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale ».  Ce groupe a proposé que cela se fasse tous les cinq ans, alors que la Colombie, au nom d’un groupe de pays d’Amérique latine, a demandé simplement que la conférence d’examen se tienne « de manière périodique ».  Ce dernier avis a recueilli l’assentiment de l’organisation Greenpeace, qui parlait au nom de l’Alliance de la haute mer.  Le Canada a estimé que la conférence des parties pouvait bien assurer l’examen de la mise en œuvre de l’instrument.

Le Groupe de travail a également débattu des « dispositions finales » qui recouvrent un certain nombre de questions interdisciplinaires ne figurant pas dans le document établi par la Présidente.  Il s’agit, entre autres, des éléments du préambule, des ressources et questions financières, de l’observation des règles, du règlement des différends, de la responsabilité, de l’examen de l’efficacité et des clauses finales.

Le Groupe des États d’Afrique n’a pas demandé de précision pour l’heure sur ces questions.  Au sujet des « ressources et questions financières », le Saint-Siège a suggéré des dispositions spéciales pour dire que les États, ou la conférence des États parties, accordent des droits de permis ou de licence pour utiliser des ressources en haute mer.

Selon l’Union européenne, il ne faut pas discuter des dispositions financières à ce stade des négociations, au risque de s’enfermer dans des dispositions qui seraient hors contexte.  La délégation estime néanmoins qu’il faut prévoir des financements obligatoires pour constituer le budget du secrétariat de l’instrument et celui de son centre d’échange.  On pourrait aussi, a envisagé l’Union européenne, créer un fonds d’affectation spéciale qui recevrait des contributions volontaires pour financer la participation des délégués de pays en développement aux conférences des États parties.

Pour garantir la mise en œuvre de l’instrument, le Saint-Siège a proposé de mettre à la charge des États l’obligation d’adopter, dans leur système juridique, des dispositions appropriées pour assurer le respect de l’instrument.  Le Groupe des États d’Afrique a souhaité que la résolution des différends soit inspirée des articles et dispositions d’autres instruments existants.  Le groupe de pays d’Amérique latine a opté pour un mécanisme au sein de l’instrument à cette fin, tandis que la Jamaïque, s’exprimant au nom de la Communauté des Caraïbes (CARICOM), voudrait que les dispositions de l’Accord sur les stocks de poissons de 1995 soient reprises.  Même son de cloche du côté de l’Union européenne, qui ne voit rien à redire si on emprunte des dispositions d’autres accords, alors que la Nouvelle-Zélande a fait référence en particulier aux clauses de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.  On pourrait utiliser celles de sa section 5 (« règlement des différends et avis consultatifs »), a précisé Greenpeace.  De toutes les façons, a insisté l’Union européenne, la résolution des différends doit se faire par des voies pacifiques.

En fin de compte, pour ce qui est des dispositions finales, les États-Unis ont appelé à ne pas se précipiter pour discuter du sujet et ont proposé d’attendre de voir le contenu de toutes les autres questions de fond.  « Les dispositions finales doivent être guidées par l’instrument final auquel les délégations parviendront », a renchéri la Chine, qui a mis en garde contre l’idée de s’inspirer des dispositions d’autres accords multilatéraux.  Son argument est que les ressources génétiques en haute mer sont une question assez singulière.

Le Groupe de travail a ensuite lancé une discussion sur les définitions (page 4 du document, section « Éléments généraux »).

Si l’Algérie, au nom du Groupe des États d’Afrique, a considéré que l’examen de cette question est prématuré, l’instrument n’étant pas encore au stade de la rédaction, la Palestine, au nom du G77 et de la Chine a voulu des précisions sur les définitions considérées comme importantes pour l’instrument, insistant sur la nécessité de maintenir une cohérence avec les définitions utilisées dans les autres instruments juridiques internationaux.  L’Union européenne a acquiescé, estimant en outre qu’il conviendrait de travailler sur les définitions au sein des groupes de travail dédiés afin d’avoir une discussion plus ciblée.  Pour cette délégation, les définitions devraient figurer en introduction du document, mais certaines d’entre elles seraient superflues, notamment les termes « environnement », « seuil », « critères » ou encore « transfert de techniques marines », et mériteraient d’être abandonnées.  En outre, de l’avis de l’Union européenne, la définition de l’« évaluation stratégique environnementale » devrait être reportée à plus tard, tandis qu’il faudra veiller à définir les zones économiques exclusives, entre autres.

Au nom de la CARICOM, la Jamaïque a, au contraire, estimé utile de définir le « renforcement des capacités ».  La délégation a aussi appelé à utiliser, comme point de départ pour certains termes, le Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation.  Pour d’autres termes, elle a invité à tenir compte des impacts socioéconomiques.  De l’avis de Nauru, parlant au nom des PEID du Pacifique, la définition du « transfert des techniques marines » est incomplète et il faut définir les « ressources génétiques marines ».  L’« évaluation stratégique environnementale » aussi, a ajouté la Norvège.

Il faut placer toutes les définitions dans un même chapitre, a suggéré à son tour la Colombie, au nom d’un groupe de pays d’Amérique latine, pour qui la définition du terme « exploitation » devra être envisagée.

Estimant elle aussi que certains termes ne méritent pas d’être définis, la Chine a appelé à éviter d’employer des termes qui font l’objet de controverses et qui ne sont pas compris de manière consensuelle.  De plus, les termes n’entrant pas dans le champ d’application du texte, comme « dérivé » ou « composantes chimiques », doivent être évités.  La délégation a aussi proposé de s’appuyer sur la terminologie de la Convention sur le droit de la mer et de la Convention sur la diversité biologique, rappelant dans la foulée que les instruments juridiques doivent être interprétés de bonne foi.

Certes, mais il conviendrait d’éviter de définir les termes qui figurent déjà dans la Convention sur la diversité biologique, a renchéri la Thaïlande, qui a en outre averti qu’en cherchant à définir trop de termes, on encourt le risque de créer un instrument manquant de souplesse.  La Suisse a fait observer que la question des définitions s’était révélée ardue par le passé, insistant elle aussi sur l’emploi de définitions déjà convenues.

Les États-Unis ont rappelé que la définition de certains termes avait été délibérément omise de la Convention sur le droit de la mer, faisant par ailleurs observer qu’il faudra du temps pour comprendre certains termes, comme « outils de gestion par zone », même après leur définition.  Il faut quand même bien définir les « outils de gestion par zone » et les « zone marine protégée », a plaidé la Nouvelle-Zélande. 

Le Canada a proposé une définition plus simple de l’« étude de l’impact sur l’environnement », tandis que pour le Japon, l’expression « ressources génétiques marines » n’a pas lieu d’être définie. 

La Fédération de Russie a en revanche jugé utile de définir ces ressources, mais elle a estimé que la définition de notions comme « l’accès », que l’instrument ne réglementera pas, n’est pas nécessaire.  La délégation a également constaté que les termes « outils de gestion par zone » et « aires marines protégées » sont interprétés de manières très différentes selon les États, avant que le Sénégal ne propose une définition « complète » du dernier terme.

Le Saint-Siège a invité à définir certains termes de manière à faire la distinction entre les obligations et les droits.  L’Australie a de son côté souligné qu’il faudra préciser l’interaction entre les définitions et le champ d’application de l’instrument.

L’Indonésie a proposé de combiner les différentes définitions proposées dans le document pour l’expression « transfert de techniques marines ».  De plus, une définition des « zones ne relevant pas de la juridiction nationale » est-elle nécessaire, étant donné qu’il s’agit là de la base de nos discussions? a par ailleurs demandé la délégation, ce à quoi la Turquie a répondu par l’affirmative. 

À son tour, les Samoa ont souligné que les définitions permettent d’éliminer les incertitudes, mais qu’elles peuvent également limiter le champ d’application du texte, d’où la nécessité de parvenir à des définitions souples.  Partisane d’une rationalisation des définitions, la République de Corée a toutefois recommandé de reporter cette discussion à plus tard, une fois que l’examen des questions de fond sera achevé.

Apportant son expertise, l’Union internationale pour la conservation de la nature et des ressources naturelles (UICN) a proposé une définition de plusieurs termes, dont « aire protégée », de même que Greenpeace, au nom de l’Alliance de la haute mer, le Conseil internationale du droit environnemental et la Commission des pêches de l’Atlantique Nord-Est (CPANE).

Le Groupe de travail a ensuite réfléchi aux « approches et principes généraux » de l’instrument, ainsi qu’à son « champ d’application » (pages 6 et 7 du document).

Après la Palestine, au nom du G77 et de la Chine, l’Algérie, au nom du Groupe des États d’Afrique, a constaté la « longueur » de la liste des principes généraux, déplorant en outre « certains manques de pertinence ».  L’Union européenne a appelé à tenir compte des aspects techniques et rédactionnels.  Pour ce qui est du champ d’application matériel, la délégation a suggéré de supprimer le premier paragraphe, qu’elle considère comme « trompeur ».  S’agissant de la relation avec d’autres cadres juridiques, il serait judicieux de fusionner plusieurs concepts, a-t-elle proposé, avant de mettre en garde contre le risque de « mise en œuvre parcellaire ».  La délégation de l’Union européenne appuie en outre une disposition générale sur l’obligation de coopérer. 

Au nom de la CARICOM, la Jamaïque a insisté sur l’importance de la cohérence, estimant judicieux d’adopter une approche unique et de privilégier l’approche de précaution.  De plus, les circonstances spéciales des PEID devront figurer tout au long de l’accord, a-t-elle réclamé.  La délégation a aussi souhaité plus de précisions sur la coopération internationale, regrettant un libellé trop bref.  À son tour, Nauru, au nom des PEID du Pacifique, a voulu insérer le terme « savoir traditionnel » dans plusieurs endroits du texte, jugeant par ailleurs nécessaire de parler de manière spécifique des effets nocifs de la pollution et de l’acidification des océans.  La délégation a de plus demandé des précisions sur la « protection différenciée » et a voulu une discussion plus poussée sur la question de la gérance (« stewardship » en anglais).

La Colombie, au nom d’un groupe de pays d’Amérique latine, a appuyé le libellé proposé pour le champ d’application géographique.  Elle a aussi estimé que l’ensemble des objectifs devait figurer dans un même chapitre et ne pas être dispersé dans le texte, sauf si nécessaire, avant de proposer quelques suppressions et inclusions.

Les États-Unis ont insisté, entre autres, sur l’importance, pour l’instrument, d’être cohérent avec l’article 236 de la Convention sur le droit de la mer, relatif à l’immunité souveraine.  De son côté, la Norvège a suggéré de combiner certaines des options proposées dans plusieurs endroits du texte.

Enfin, le Bangladesh a relevé que la complexité du cadre juridique actuel rend sa mise en œuvre difficile lorsque du matériel biologique est trouvé à la fois dans les zones relevant et ne relevant pas de la juridiction nationale, notamment dans la colonne d’eau en haute mer.