Conférence sur la biodiversité marine en haute mer: trois approches en discussion pour créer et gérer les aires protégées
Les travaux sur un futur traité pour la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité en haute mer se sont poursuivis, aujourd’hui, dans le cadre des Groupes de travail sur les « outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées » et sur « les études d’impact sur l’environnement ».*
Faut-il une approche mondiale, régionale ou hybride pour créer et gérer les aires marines protégées? Le Groupe des États d’Afrique a défendu la première option car pour être véritablement contraignantes, ont renchéri les Petits États insulaires du Pacifique, les décisions doivent être prises par un organe à compétence mondiale. Évitons « un traité sans mordant » assimilable à un « tigre de papier », a prévenu l’Argentine. L’approche mondiale prévoit donc une conférence des États parties, organe suprême et décisionnel, un secrétariat responsable de la gestion administrative et un comité scientifique ouvert aux scientifiques et experts de toutes les régions du monde qui examinerait les propositions des États, en tenant compte, ont insisté Nauru et les États fédérés de Micronésie, des savoirs traditionnels, « résultats de plusieurs siècles d’observation ».
Non, ont contré les tenants de l’approche sectorielle ou régionale dont la Fédération de Russie. Des décisions prises au niveau mondial à la majorité des voix ouvriraient la voie à la politisation, a-t-elle argué. Elles doivent être prises par les États directement concernés, a insisté la Fédération de Russie, vantant l’excellent travail de la Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est (OSPAR).
La Nouvelle-Zélande et le Japon ont tenté de rapprocher les points de vue en prônant une approche hybride. Toute proposition de créer une aire marine protégée pourrait être envoyée au comité scientifique qui ferait des recommandations à la conférence des États parties. La décision de la conférence serait ensuite envoyée aux cadres existants qui auraient le dernier mot.
Qu’en est-il des études d’impact sur l’environnement? Doivent-elles être obligatoires? La base juridique se trouve dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, ont répondu le Groupe des 77 et la Chine, en écho à l’Union européenne. Les articles 204, 205 et surtout 206 en attestent puisque « lorsque des États ont de sérieuses raisons de penser que des activités envisagées relevant de leur juridiction ou de leur contrôle risquent d’entraîner une pollution importante ou des modifications considérables et nuisibles du milieu marin, ils évaluent, dans la mesure du possible, les effets potentiels de ces activités sur ce milieu et rendent compte des résultats de ces évaluations ».
Le futur traité doit aller plus loin et établir des nouvelles normes et exigences minimales, a estimé le Groupe des États d’Afrique, appuyé par les Petits États insulaires du Pacifique. De nouvelles activités aussi? Pour le Groupe des États d’Afrique, le futur traité doit fixer des critères, suggérant, comme l’a fait aussi le Brésil, de se référer à l’« Annexe I du Protocole au Traité sur l’Antarctique, relatif à la protection de l’environnement ». « Des critères exclusivement scientifiques », a souligné le Canada.
La Conférence intergouvernementale reprendra ses travaux demain, mardi 11 septembre, à partir de 10 heures.
CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE SUR UN INSTRUMENT INTERNATIONAL JURIDIQUEMENT CONTRAIGNANT SE RAPPORTANT À LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER ET PORTANT SUR LA CONSERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE LA BIODIVERSITÉ MARINE DES ZONES NE RELEVANT PAS DE LA JURIDICTION NATIONALE
Groupe de travail sur les outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées et autres mesures
Les participants ont entamé cette deuxième semaine de débats sur la mise en place d’un futur instrument sur la « la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité dans les zones marines ne relevant pas des juridictions nationales » en examinant la question de la « Procédure relative aux outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées », le point 4.3 du guide établi spécialement pour faciliter les débats (document 2018/3).
Appelés à dire concrètement quelles seraient les procédures pour établir les aires marines protégées et les outils de gestion y afférents, et de dessiner le cadre institutionnel approprié, les participants ont donné des avis qui ont permis de retenir trois approches majeures: une approche globale ou mondiale, une approche sectorielle ou régionale et enfin une approche dite hybride qui tient compte des deux précédentes.
Pour l’Algérie, au nom du Groupe des États d’Afrique, l’approche globale est la plus adéquate si l’on veut surmonter le statu quo. Au nom des Petits États insulaires du Pacifique, Nauru a aussi insisté sur le fait que pour être contraignantes, les décisions doivent être prises par un organe à compétence mondiale. « Si nous voulons un instrument solide et de portée mondiale, alors il faudra lui offrir de nouveaux organes de régulation afin de ne pas dépendre d’organes externes », a argué l’Argentine qui a mis en garde contre « un traité sans mordant » assimilable à un « tigre de papier ».
Le cadre institutionnel prévoirait, a relevé l’Algérie, une conférence des parties qui en serait l’organe suprême et décisionnel, un secrétariat responsable de la gestion administrative au jour le jour et un comité scientifique ouvert aux scientifiques et experts de toutes les régions du monde. Cet aménagement institutionnel proposé par le Groupe des États d’Afrique a reçu le soutien de plusieurs participants.
L’Algérie a précisé que le comité scientifique devrait examiner les propositions qu’on lui fait avec toutes les organisations pertinentes. En dehors des États parties, les organisations compétentes pourraient également être autorisées à faire des propositions pour la création des aires marines protégées. Dans ce cadre, Nauru a plaidé pour la prise en compte des savoirs traditionnels, un avis partagé par les États fédérés de Micronésie qui ont préféré parler de « comité d’experts » pour tenir compte de ces savoirs, « résultats de plusieurs siècles d’observation ».
Les Bahamas, au nom de la Communauté des Caraïbes (CARICOM), a estimé qu’il faut faire des écosystèmes particulièrement vulnérables le principal critère pour la création des aires marines protégées. Si la plupart des délégations ont proposé que cette création et les outils de gestion par zone viennent des États, des délégations comme celles de l’Argentine et des États-Unis ont tout de même souhaité que les États adjacents ou voisins aient la possibilité de donner leur avis sur des propositions qui pourraient les affecter. Le Brésil a promis qu’il y aura toujours des consultations avec les États adjacents et lorsque les outils de gestion seront adoptés par la conférence des parties, ils seront contraignants pour tous les États parties. Il faut que ce soit clair: c’est bien la conférence des États parties qui sera habilitée à prendre des décisions sur les propositions faites par les États, a renchéri la Chine. La Colombie a précisé que le processus de prise de décisions doit favoriser le consensus, même s’il serait utile de prévoir des mécanismes de mise aux voix si le consensus n’est pas atteint.
Pour les ténors de l’approche sectorielle ou régionale, il faut laisser le soin aux régions de gérer les questions relatives aux outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées et autres mesures. La Fédération de Russie s’est opposée à l’approche globale: les décisions doivent être prises par les mécanismes et instruments sectoriels et régionaux. Des décisions prises au niveau mondial à la majorité des voix ouvriraient la voie à la politisation, a-t-elle argué. Le nombre des États affectés par l’établissement d’une aire marine protégée serait toujours inférieur à la majorité des États parties. Non, a estimé la Fédération de Russie, les décisions doivent être prises par les États directement concernés. La démarche régionale est donc la mieux indiquée. Elle a aussi rappelé que la plupart des États sont déjà parties à des mécanismes et cadres régionaux comme la Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est (OSPAR).
Une troisième voie, dite hybride, s’est également dégagée des échanges. La Nouvelle-Zélande en a été l’un des défenseurs, avec le Japon qui a estimé que toute proposition de création d’une aire maritime protégée pourrait être envoyée au comité scientifique qui ferait des recommandations à la conférence des parties. La décision de la conférence serait ensuite envoyée aux cadres existants pour les modalités de mise en œuvre. C’est en effet les cadres compétents qui prendraient la décision finale. La collaboration entre un cadre mondial nouveau et des acteurs régionaux a eu l’assentiment des États-Unis qui ont prévenu que les critères de désignation des aires marines protégées ne doivent pas dépasser les considérations environnementales. Il n’est question que de « vulnérabilités écologiques » et non de considérations socioéconomiques comme l’ont avancé la Chine ou le Saint-Siège. La majorité des délégations ont également estimé que les propositions de créer des aires marines protégées doivent être justifiées scientifiquement. Toutes les parties prenantes doivent être entendues, y compris la société civile.
Au vu des diverses opinions, le Canada a constaté l’absence de « solution magique » dans tous les cas de figure. Pourquoi ne pas adopter une approche qui permettrait un examen au cas par cas? Ainsi, les outils de gestion par zone ne seraient établis par le nouvel organe que dans le cas où la zone identifiée n’en a pas déjà une. L’OSPAR fonctionne bien, a renchéri l’Islande, en arguant que le nouvel instrument pourrait par exemple exiger que les nouveaux organes travaillent avec les organes régionaux sectoriels. Le maintien des organes existants permettrait d’éviter l’impasse qui avait caractérisé les précédentes négociations multilatérales.
L’Australie a aussi vanté les mérites du modèle hybride afin de tenir compte de toutes les tendances, alors que l’Afrique du Sud persistait dans la défense de l’approche mondiale pour « éviter la fragmentation des outils de gestion par zone et établir ainsi un régime unique ». La communauté internationale a besoin d’« un traité aux dents acérées et qui ait du mordant », a-t-elle plaidé, à son tour. En plus de la conférence des parties, du secrétariat et du comité scientifique, le Sénégal a proposé d’ajouter des organes subsidiaires.
Groupe de travail sur les études d’impact sur l’environnement
Le facilitateur du Groupe de travail, M. René Lefeber (Pays-Bas), a invité les délégations à débattre de « l’obligation de réaliser une étude d’impact sur l’environnement »; de la « relation avec les procédures d’étude de l’impact sur l’environnement prévues par les instruments, cadres et organes pertinents »; et « des activités pour lesquelles une étude d’impact sur l’environnement est prescrite ».
En ce qui concerne l’obligation de réaliser une étude d’impact sur l’environnement, l’Égypte a, au nom du Groupe des 77 et de la Chine (G77), déclaré que la base juridique des études d’impact se trouve dans la Convention des Nations Unis sur le droit de la mer. Un avis partagé par la majorité des intervenants, dont l’Union européenne (UE) et le Japon et bien d’autres qui ont avancé que les articles 204, 205, et surtout 206 de la Convention sont clairs sur cette question. L’article 206 dispose notamment que « lorsque des États ont de sérieuses raisons de penser que des activités envisagées relevant de leur juridiction ou de leur contrôle risquent d’entraîner une pollution importante ou des modifications considérables et nuisibles du milieu marin, ils évaluent, dans la mesure du possible, les effets potentiels de ces activités sur ce milieu et rendent compte des résultats de ces évaluations de la manière prévue à l’article 205 ».
Les Maldives, au nom de l’Alliance des petits États insulaires (AOSIS), ont en effet insisté sur l’obligation de respecter le droit international coutumier en la matière, et notamment l’article 206. L’Algérie, au nom du Groupe des États d’Afrique, a plutôt plaidé pour que le nouveau traité établisse des normes et des exigences minimales pour les études d’impact. Nauru, au nom des PEID du Pacifique, a précisé qu’il s’agit de fixer des seuils et des critères. Le Saint-Siège a estimé que comme la haute mer ne fait pas l’objet de directives juridiques agréées par tous, s’agissant des études d’impact, il faut peut-être appliquer la loi de l’État du pavillon, un avis partagé par la Norvège.
Quid de la relation avec les procédures d’étude de l’impact sur l’environnement prévues par les instruments, cadres et organes pertinents? Nauru, toujours au nom des PEID du Pacifique, a voulu une coordination étroite entre les nouvelles et anciennes normes. La coordination et la coopération sont essentielles, a aussi jugé l’UE, en insistant sur l’importance qu’il y a à éviter les doublons. Comme il existe déjà de nombreux organes qui régissent les études d’impact, les États-Unis ont jugé bon de rechercher les « points de convergence » entres les nouvelles et anciennes normes. Pourquoi créer de nouvelles règles dans les zones qui en ont déjà? s’est tout simplement interrogée la Chine.
Quant aux activités pour lesquelles une étude d’impact sur l’environnement est prescrite, le Groupe des 77 et de la Chine s’est dit disposé à explorer toute liste d’activités pour autant qu’elle soit souple et régulièrement mise à jour. Les États-Unis ont voulu qu’une activité qui ne figurerait sur la liste puisse tout de même faire l’objet d’une étude d’impact.
Pour l’Algérie et le Groupe des États d’Afrique, le futur traité doit fixer des seuils en vertu desquels les études d’impact deviendraient obligatoires, suggérant, comme l’a fait aussi le Brésil, de se référer à l’« Annexe I du Protocole au Traité sur l’Antarctique, relatif à la protection de l’environnement ». Il faut bien s’entendre sur les critères et les seuils, a prévenu l’UE, alors qu’Antigua-et-Barbuda, au nom de la Communauté des Caraïbes (CARICOM), proposait que la liste des activités soit présentée en annexe du futur traité. Le Japon et d’autres États comme les Seychelles ont soutenu cette proposition. Le Canada a insisté sur « des critères exclusivement scientifiques », rejetant d’emblée l’idée d’une liste variable recensant une série d’activités.