La Sixième Commission se penche sur la protection de l’atmosphère, « question essentielle » pour la communauté internationale
La Sixième Commission, chargée des questions juridiques, a abordé cet après-midi l’examen du second groupe de chapitres thématiques du rapport annuel de la Commission du droit international (CDI), consacrés à la protection de l’atmosphère, à l’application à titre provisoire des traités, et aux normes impératives du droit international général (jus cogens).
La CDI a adopté provisoirement, au cours de sa soixante-dixième session, un projet de préambule, 12 projets de directive ainsi que des commentaires sur la protection de l’atmosphère, un sujet qu’elle examine depuis 2013. Dans son cinquième rapport sur cette question, le Rapporteur spécial, M. Shinya Murase, a proposé trois nouveaux projets de directive portant sur: la mise en œuvre en droit interne des obligations en vertu du droit international sur la protection de l’atmosphère contre la pollution atmosphérique; le contrôle du respect par les États de leurs obligations à ce titre; le règlement pacifique des différends. Le Rapporteur a souligné à cet égard le besoin de prendre en compte la « dimension scientifique et la complexité factuelle des différends relatifs à l’environnement ».
« Avec ce sujet, la Commission se propose d’aider la communauté internationale à aborder les questions essentielles à la protection transfrontière et mondiale de l’atmosphère », a fait remarquer, avant l’ouverture des débats, le Président de la CDI, M. Eduardo Valencia-Ospina, venu présenter le second groupe de chapitres thématiques.
La prudence manifestée par la CDI pour les activités touchant la modification intentionnelle à grande échelle de l’atmosphère, dans le projet de directive 7, a reçu l’aval de la Finlande, qui a souligné, au nom des pays nordiques, l’importance du principe de précaution, qui prévoit l’obligation de s’abstenir de toute activité si les conséquences sur l’environnement ne peuvent être mesurées avec précision.
Si l’Union européenne s’est félicitée de l’adoption de ces projets de directive, elle a toutefois regretté l’absence de référence à des accords existants, comme le Protocole de Montréal. Son représentant a en outre appelé la Commission à considérer une rédaction de la directive 3, sur l’obligation de protéger l’atmosphère, qui encouragerait les États Membres à adhérer ou à mettre en œuvre les accords multilatéraux sur l’environnement.
« Le droit international de l’environnement est en constante évolution », ont encore relevé les pays nordiques, en encourageant la Commission à puiser dans l’expérience acquise depuis l’entrée en vigueur de l’Accord de Paris sur le climat pour la finalisation de ses travaux.
Par ailleurs, l’adoption par la Commission, en première lecture, d’un projet de Guide de l’application à titre provisoire des traités regroupant l’ensemble des projets de directive sur cette question a été saluée par les pays nordiques et l’Union européenne, qui a toutefois insisté sur la nécessité de prendre en compte la pratique des organisations internationales en la matière.
Saisies, en outre, du troisième rapport du Rapporteur spécial consacré aux 13 projets de conclusion relatifs aux normes impératives du droit international général (jus cogens), les délégations de la CDI ont continué d’émettre des réserves sur les effets du jus cogens sur les traités et le droit international général.
Les pays nordiques ont réitéré leur position voulant que le jus cogens soit traité par une approche « conceptuelle et analytique », plutôt qu’avec l’objectif d’élaborer un cadre normatif à l’intention des États. Devant la pratique « modeste » dans ce domaine controversé du droit international, leur représentante a appelé la Commission à la prudence, et réitéré ses réserves quant à l’élaboration d’une liste des normes du jus cogens.
Par ailleurs, les derniers orateurs à s’exprimer, en début de séance, sur le premier groupe de chapitres thématiques du rapport de la CDI ont à nouveau souligné l’apport « crucial » au développement du droit international que constituent les projets de convention sur la détermination du droit international coutumier. La Malaisie a cependant rappelé l’importance de préserver le caractère « flexible » de la formation du droit international coutumier. En écho à cette déclaration, El Salvador n’a pas jugé pertinente l’élaboration d’une liste restrictive des formes de la pratique coutumière.
L’inscription de l’élévation du niveau de la mer au programme à long terme de la Commission a continué d’interpeler les délégations, qui ont considéré que ce sujet devrait être traité dans les plus brefs délais. « Plus de 70 États seront probablement touchés directement par l’élévation du niveau de la mer », s’est alarmé le Saint-Siège, alors qu’aux Seychelles, 90% de la population vit le long des bandes côtières. Devant cette menace, aggravée par l’effet des changements climatiques, Monaco et l’Indonésie ont exhorté la CDI à examiner ce sujet de toute urgence.
Allant plus loin, la Cour permanente d’arbitrage (CPA) a invité la CDI à s’interroger sur les responsabilités juridiques qui pourraient découler de l’érosion des côtes s’il est avéré que les changements climatiques sont le fait de l’homme.
La Sixième Commission reprendra son examen du rapport de la Commission du droit international demain, vendredi 26 octobre, à 10 heures.
RAPPORT DE LA COMMISSION DU DROIT INTERNATIONAL SUR LES TRAVAUX DE SA SOIXANTE-DIXIÈME SESSION
Suite des déclarations sur les chapitres I à V, XII et XIII du rapport
M. NAM DUONG NGUYEN (Viet Nam) s’est dit heureux de l’adoption par consensus des projets de conclusion sur les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités. Il a exprimé des préoccupations sur le traitement réservé au silence des États tel que considéré par les organes conventionnels d’experts, soulignant que le silence ne peut être considéré comme une pratique ultérieure.
Abordant les projets de convention relatifs à la détermination du droit international coutumier, « point théorique et difficile », le représentant a favorisé une approche systémique. À cet égard, il a considéré que le projet de conclusion 4 sur l’exigence d’une pratique des États doit contribuer à la formation des règles du droit coutumier international, ce qui devrait être reflété dans le rapport de la CDI.
Mme AFZAN ABD KAHAR (Malaisie) a souligné l’importance d’assurer la diffusion des projets de commentaires adoptés par la CDI, notamment auprès des spécialistes de l’interprétation des traités. Les conclusions portant sur la détermination du droit international coutumier sont cruciales au développement du droit international, a-t-elle remarqué.
Mme Kahar a toutefois appelé à considérer les différences politiques et structurelles des États dans l’évaluation du comportement de l’État en tant que pratique de l’État, présentée dans le projet de conclusion 5. Il faut conserver le caractère « flexible » de la formation du droit coutumier, a-t-elle argué, et considérer les projets de conclusion comme des guides pratiques permettant de déterminer les règles du droit international coutumier. Enfin, elle a salué la publication du Mémorandum du Secrétariat, qui fournit des indications additionnelles sur le droit international coutumier.
Mme LORRAINE FAURE (Seychelles) s’est félicitée que l’élévation du niveau de la mer au regard du droit international ait été inscrite au programme de travail à long terme de la CDI. Mon pays est exposé à cette menace, 90% de sa population vivant dans des bandes côtières, a-t-elle dit. En conclusion, elle a souhaité que la Commission examine ce sujet de toute urgence.
M. SATAR AHMADI (République islamique d’Iran) a salué la décision de la Commission d’inclure dans son programme de travail les principes généraux du droit. Des travaux sur les principes généraux du droit permettraient de contribuer efficacement à la codification du droit international, à plus forte raison que ce sujet est fortement lié à deux autres thèmes actuellement à l’étude de la Commission, à savoir les normes impératives du droit international général et la détermination du droit international coutumier. Eu égard aux discussions de la Sixième Commission durant l’année écoulée, le représentant a, en outre, jugé qu’il serait prématuré pour la Commission d’inclure la question de la compétence pénale universelle dans son programme de travail à long terme.
S’agissant des accords et de la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités, M. Ahmadi a estimé que les projets de conclusion ne prenaient pas en compte l’intégralité des circonstances dans lesquelles ces accords et pratique ultérieurs pourraient jouer un rôle dans l’interprétation des traités. Par exemple, les conclusions n’abordent pas, selon lui, la question de la pertinence des accords et de la pratique ultérieurs dans l’interprétation des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales. Pour cette raison, les projets de résolution ne seraient pas applicables, d’après le représentant, en cas de conflit entre un traité et la pratique ultérieure d’un État souverain concernant ce traité ainsi que des traités bilatéraux entre États.
Le représentant a déduit des projets de conclusion qu’un accord ultérieur comme moyen d’interprétation authentique au sens de l’article 31, paragraphe 3(a), est un accord entre toutes les parties à un traité, signé après la conclusion dudit traité, concernant son interprétation ou l’application de ses provisions. Dans ce cadre, le représentant a réitéré la position de son pays selon laquelle les accords ultérieurs et la pratique ultérieure dans le contexte de l’interprétation des traités devaient être confinés aux articles 31 et 32 de la Convention de Vienne. Par conséquent, le recours à « des moyens complémentaires » d’interprétation après avoir employé la règle générale d’interprétation, tel que le prescrit l’article 31, vise selon lui à apporter des preuves supplémentaires ou à éclairer davantage les intentions des parties et leur compréhension commune concernant les termes d’un traité. En tant que tel, ce recours à « des moyens complémentaires » doit uniquement servir, pour le représentant, à accompagner le processus d’interprétation, sur une base discrétionnaire et non obligatoire.
S’agissant du projet de conclusion 6 sur l’identification des accords ultérieurs et de la pratique ultérieure, le représentant a rappelé que le paragraphe 1 vise à déterminer si les parties à un traité ont pris position au sujet de son interprétation. Or, selon lui, la distinction entre les deux formes d’accord n’est pas complètement claire dans la pratique. Il a estimé que l’interprétation d’un traité au sens de l’article 31, paragraphe 3, nécessitait un accord explicite et une position expressément prise par les parties à un accord. Toutefois, si les parties se sont simplement accordées sur la non-application temporaire du traité ou sur un arrangement pratique (modus vivendi), les obligations générales découlant du traité devraient selon lui rester inchangées.
Mme MARÍA ALEJANDRINA SANDE (Uruguay) a jugé essentielle la contribution de la CDI à la diffusion du droit international. Pour elle, la détermination du droit international coutumier et son lien avec les normes impératives du droit international en font un thème particulièrement important. La dimension régionale et le droit particulier, de même que les conditions psychologiques et matérielles doivent être pris en compte dans la détermination de ce que constitue le droit international coutumier.
Prenant pour exemple le droit d’asile en relation avec la dimension régionale, la représentante a relevé que la CDI considère qu’il n’y a pas d’application commune du droit d’asile, qui est fonction avant tout de considérations politiques. Elle a salué la mention de la position des États dans les enceintes internationales pour la reconnaissance de l’opinio juris. Par ailleurs, l’Uruguay se félicite de l’inscription à son programme de travail à long terme de l’élévation du niveau de la mer au regard du droit international et de la compétence pénale universelle, qui devrait être examinée dans les meilleurs délais.
M. RUBÉN ARMANDO ESCALANTE HASBÚN (El Salvador) a salué la contribution à la codification du droit international des projets de conclusion sur les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités. Se référant au projet de conclusion 8, il a déclaré que l’interprétation des termes d’un traité susceptible d’évoluer dans le temps doit tenir compte du principe de contemporanéité, selon lequel l’interprétation d’un traité doit se fonder sur les circonstances existantes au moment de son adoption. Quant à la conclusion 10, qui porte sur l’accord des parties au sujet de l’interprétation d’un traité, il a déploré que le texte ne reflète pas le fait qu’un tel accord, bien que non contraignant, pourra être considéré a posteriori.
Le représentant n’a pas jugé pertinente l’élaboration d’une liste restrictive des formes de la pratique coutumière, telle qu’énoncée au projet de conclusion 6 du chapitre du rapport de la CDI consacré à la détermination du droit international coutumier. Après avoir salué le soixante-dixième anniversaire de la Commission, il a appelé la Sixième Commission et la CDI à assurer la coordination de leurs activités de développement progressif du droit international et de codification afin de pouvoir répondre aux défis de la « société internationale contemporaine ».
S’agissant des accords et de la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités, M. DANAIL CHAKAROV (Bulgarie) a estimé que le projet de conclusion 13, basé sur les article 31 et 32 de la Convention de Vienne et sur une analyse rigoureuse de cas juridiques et de pratiques étatiques, permettrait d’assister efficacement les États, les organisations internationales et les juridictions nationales et internationales dans leur interprétation des traités. Il a salué l’accent mis sur des cas précis d’accords et de pratique ultérieurs, s’agissant notamment du rôle des décisions adoptées dans le cadre d’une conférence des États parties à un traité international, de la pratique des organisations internationales dans l’application de leurs actes constitutifs et de la prononciation d’organes conventionnels d’experts.
Le représentant a également salué le projet de conclusion 2, qui reconnait le rôle des articles 31 et 32 de la Convention de Vienne s’agissant du droit international coutumier. Selon lui, cette conclusion permettra de lever toute ambiguïté concernant ces deux articles. Concernant la détermination du droit international coutumier, il s’est félicité de l’adoption en seconde lecture par la Commission de la conclusion 16 et de ses commentaires. Il a également salué l’approche mesurée de la Commission, qui a su selon lui combiner les principes et méthodes universellement reconnus, telles que l’approche des « deux éléments », avec la pratique générale et l’acceptation comme étant le droit (opinio juris). Il s’est notamment félicité du projet de conclusion 11, qui présente selon lui une analyse fine de l’interdépendance entre les traités et le droit international coutumier.
M. CHARLES MHANGO (Malawi) a salué l’adoption de deux ensembles de projets de conclusion, assortis de commentaires, sur les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités et sur la détermination du droit international coutumier. Ces projets faciliteront le travail des États, des organisations internationales et des tribunaux, a-t-il déclaré.
M. Mhango s’est dit en faveur de l’inscription de l’élévation du niveau de la mer au regard du droit international au programme de travail à long terme de la CDI. En conclusion, le délégué a noté les effets dévastateurs des changements climatiques et assuré de la coopération de son pays sur ce sujet.
S’agissant des accords et de la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités, Mme SIHAM SEBBAR (Maroc) a pris note de ce que le texte des projets de conclusion adopté en seconde lecture continuait, dans sa conclusion 3, à renforcer l’esprit de la Convention de Vienne sur le droit des traités, en reflétant les accords et la pratique ultérieurs en tant que moyens d’interprétation authentiques. Elle a rappelé que la pratique ultérieure, au sens de l’article 31, paragraphe 3-b de la Convention de Vienne, était un moyen d’interprétation authentique, au même titre que les accords ultérieurs. Elle a également pris note du fait que la pratique ultérieure visée par l’article 32 de la Convention désignait une autre pratique ultérieure n’exigeant pas l’accord de toutes les parties sur le sens du traité. Toutefois, la représentante a estimé que la qualification de pratique ultérieure en tant que moyen d’interprétation authentique à la conclusion 3, confirmée à la conclusion 4, et en tant que moyen complémentaire au sens de l’article 32 de la Convention de Vienne à la conclusion 9, paragraphe 3, donnait l’impression de l’existence dans le projet de conclusions de deux catégories différentes, voire autonomes, de pratiques ultérieures. Selon la représentante, une indication supplémentaire dans cette conclusion, résumant les explications qui figurent dans le commentaire, aurait été utile pour éviter ce genre de confusion, notamment pour les personnes qui seront amenées à faire usage du texte de conclusions sans recourir aux commentaires.
S’agissant de la conclusion 10 relative à l’accord des parties au sujet de l’interprétation des traités, Mme Sebbar a dit appréhender avec nuance l’effet juridique du silence des parties, qui, selon le texte, équivaut à l’acceptation d’une pratique ultérieure lorsque les circonstances appellent une réaction. Elle a précisé que cet effet supposait la présomption selon laquelle les moyens de prendre connaissance d’une pratique ultérieure devraient a priori être à la portée des parties. Par conséquent, sa compréhension de cette partie de la conclusion 10 est que les actes constituant la pratique ultérieure en vertu de l’article 31, paragraphe 3-b de la Convention de Vienne, devraient bénéficier d’une notoriété suffisante pour que la connaissance de cette pratique soit possible et qu’une réaction puisse lui être faite.
Enfin, la représentante a souscrit à la formulation du paragraphe 1 de la conclusion 12, qui fait de la pratique d’une organisation internationale un moyen auquel il est plausible de recourir pour l’interprétation de son acte constitutif, tant que cette pratique découle exclusivement des États qui sont supposés en avoir dument connaissance et l’avoir acceptée. Les actes constituant cette pratique, a-t-elle précisé, ne doivent pas soulever d’incompatibilité avec l’acte constitutif de l’organisation internationale.
M. FLORIAN BOTTO (Monaco) s’est félicité que la question de l’élévation du niveau de la mer au regard du droit international ait été inscrite au programme de travail à long terme de la CDI. Au vu des menaces qui résultent de ce phénomène et des questions juridiques engendrées par l’élévation du niveau de la mer pour tout État, et en particulier les États côtiers et les petits États insulaires en développement, Monaco soutient la demande visant à ce que la CDI place cette question à son programme actuel et l’examine avec urgence, a conclu M. Botto.
Mgr BERNARDITO CLEOPAS AUZA, Observateur du Saint-Siège, a rappelé que plus de 70 États seront probablement touchés directement par l’élévation du niveau de la mer. Face à ce défi, il a prôné une approche éthique prenant en compte les besoins des futures générations. Il s’est félicité que l’élévation du niveau de la mer au regard du droit international ait été inscrite au programme de travail à long terme de la CDI. Puisque les répercussions humanitaires de ce phénomène sont des plus pressantes, le représentant a souhaité l’inscription au programme de travail actuel de la question de la protection juridique des migrants et des personnes déplacées. La CDI viendrait ainsi combler une lacune dans le droit international actuel, a conclu Mgr Auza.
Mme MARTA REQUENA, représentante du Conseil de l’Europe, a déclaré que la succession d’États en matière de responsabilité de l’État revêt une importance particulière pour le Conseil, après les nombreux cas de succession survenus dans les années 90 et leurs conséquences juridiques. Le Comité des conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI) a préparé un rapport exhaustif sur cette question, qui peut être utile aux travaux de la CDI, a-t-elle précisé.
La représentante a noté la référence à la Convention européenne des droits de l’homme contenue dans les commentaires de 8 des 13 projets de conclusion sur les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités. Abordant la détermination du droit international coutumier, elle a noté que les projets de conclusion sur cette question reflètent l’approche adoptée par les États, les juridictions et les organisations internationales. Elle a exprimé son accord avec la conclusion 12, qui note que la pratique des organisations internationales peut contribuer à l’identification du droit international coutumier.
M. AHMAD SHALEH BAWAZIR (Indonésie) a salué l’adoption des projets de conclusion sur les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités. Il a affiché la prudence concernant une interprétation évolutive des traités visée au projet de conclusion 8. Une telle interprétation pourrait saper la règle générale, sachant qu’il n’y a pas de pratique établie.
En ce qui concerne les projets de conclusion sur la détermination du droit international coutumier, le délégué a appuyé l’inclusion de la règle de l’objecteur persistant dans le projet de conclusion 15 et salué les éclaircissements apportés par le commentaire y afférant. Par ailleurs, il s’est félicité que l’élévation du niveau de la mer au regard du droit international ait été inscrite au programme de travail à long terme de la CDI. Il a appelé à la prudence dans l’examen de ce sujet, compte tenu de son côté sensible, en particulier s’agissant de la délimitation des frontières maritimes. En revanche, il a jugé prématuré toute discussion de la CDI au sujet de la compétence pénale universelle.
Mme EVGENIYA GORIATCHEVA, représentante de la Cour permanente d’arbitrage (CPA), a rappelé que la CPA est une organisation internationale fondée en 1899 visant à faciliter le recours à l’arbitrage et à d’autres modes de règlement pacifique des différends entre États, entités étatiques, organisations internationales et acteurs privés.
La Cour, a expliqué Mme Goriatcheva, a recommandé que l’élévation du niveau de la mer au regard du droit international soit inscrite au programme de travail à long terme de la CDI. Elle a indiqué que dans l’affaire Bay of Bengal Maritime Boundary Arbitration entre le Bangladesh et l’Inde, l’un des tribunaux visés à l’annexe VII de la Convention sur le droit de la mer a pris en compte ce phénomène en notant que des changements côtiers majeurs surviendront dans la région en 2100. Elle a invité la CDI à se pencher sur la question juridique de savoir si l’érosion graduelle des côtes en raison des changements climatiques doit être vue comme un changement naturel ou du fait de l’homme et quel régime de responsabilité pourrait en découler.
M. CHRISTOPHER BRADLEY HARLAND, délégué du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), a salué l’adoption des projets de conclusion sur les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités. Il a indiqué que le CICR travaille actuellement à une actualisation des commentaires afférant aux Conventions de Genève de 1949 et à leurs Protocoles additionnels de 1977 et noté des parallèles avec l’approche de la CDI.
En ce qui concerne les projets de conclusion sur la détermination du droit international coutumier, le délégué a noté là encore des parallèles entre le travail de la CDI et l’Étude du CICR sur le droit international humanitaire coutumier publiée en 2005. Enfin, il a insisté sur l’intérêt du sujet relatif à la protection de l’environnement en rapport avec les conflits armés.
Déclarations sur les chapitres VI à VIII du rapport
M. LUCIO GUSSETTI, délégué de l’Union européenne, a salué l’adoption de l’ensemble des projets de directive sur la protection de l’atmosphère, tout en regrettant que la suggestion de l’Union d’inclure des références à des accords spécifiques, comme le Protocole de Montréal, n’ait pas été retenue. Il a invité la CDI à envisager une rédaction de la directive 3 sur l’obligation de protéger l’atmosphère qui encourage les États à adhérer, à ratifier ou à mettre en œuvre les accords multilatéraux sur l’environnement. Il s’est félicité que le paragraphe 9 du commentaire relatif au projet de directive 7, intitulé « Modification intentionnelle de l’atmosphère à grande échelle », indique explicitement que ce dernier « ne vise ni à autoriser ou à interdire » la géo-ingénierie, tout en se disant préoccupé par les conséquences environnementales de la géo-ingénierie. M. Gussetti s’est, par ailleurs, félicité de l’introduction de la directive 12 relative au règlement des différends.
Le délégué a ensuite salué l’adoption du texte du projet de Guide de l’application à titre provisoire des traités. Il a souligné la nécessité que la pratique des organisations internationales dans ce domaine soit prise en compte. À ce titre, M. Gussetti s’est félicité que la portée ratione personae des projets de directives inclut ces organisations. L’Union est un acteur qui contribue à façonner activement la pratique en la matière. Il a évoqué le projet de directive 3 qui dispose qu’un traité peut être appliqué à titre provisoire, en attendant son entrée en vigueur entre les États ou organisations internationales, « lorsque le traité lui-même en dispose ainsi, ou lorsqu’il en a été ainsi convenu d’une autre manière ». La CDI devrait clarifier si elle entend marquer son accord à une application provisoire au moment de la signature du traité et quelle est la base juridique pertinente d’une telle règle. Selon la CDI, un État ou une organisation internationale peut faire une déclaration aux fins de l’application à titre provisoire d’un traité dans les cas où le traité est muet sur l’application à titre provisoire ou celle-ci n’est pas convenue par un autre moyen, a indiqué le délégué. Cette déclaration doit être acceptée par les autres. Il a invité la CDI à argumenter davantage sur la question de savoir pourquoi le régime des actes unilatéraux ne peut pas s’appliquer à l’application à titre provisoire des traités. M. Gussetti a salué le libellé du paragraphe 3 du projet de directive 9 sur l’extinction et la suspension de l’application à titre provisoire. Selon ce paragraphe, le présent projet de directive est sans préjudice de l’application, mutatis mutandis, des règles pertinentes exposées dans la partie V, section 3, de la Convention de Vienne sur le droit des traités, a-t-il conclu.