Structure binaire ou unique pour la gestion des ressources humaines de l’ONU: la Cinquième Commission lance les discussions
Structure binaire ou unique? Les neuf délégations qui se sont exprimées cet après-midi, à la Cinquième Commission chargée des questions administratives et budgétaires, ne se sont pas vraiment prononcées sur l’idée du Secrétaire général de répartir la gestion des ressources humaines entre deux départements plutôt que de la regrouper sous une seule bannière. Seul pays à prendre parti, la Fédération de Russie a, à l’instar du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB), privilégié la structure unique.
La gestion des près de 40 000 employés du Secrétariat de l’ONU est un cadre « massif, fragmentaire, obsolète, lacunaire et parfois contradictoire », a conclu cette année le Bureau des services de contrôle interne (BSCI), après une évaluation dans laquelle il qualifie l’organisation actuelle de « frein important à l’exécution efficace des programmes ». Pour l’heure, en effet, la gestion des ressources humaines au Secrétariat relève à la fois du Département de la gestion et du Département de l’appui aux missions.
Ces deux Départements seront bientôt remplacés, dans le cadre de la réforme de la gestion présentée l’an dernier par M. Guterres et approuvée par l’Assemblée générale, par deux nouvelles entités: un « Département des stratégies et politiques de gestion et de la conformité », aux côtés d’un « Département de l’appui opérationnel ». M. Guterres a proposé en mars dernier de reconfigurer les ressources humaines actuelles entre ces deux nouveaux départements, de façon à séparer la gestion opérationnelle et la gestion stratégique à long terme. Jugeant peu « rationnelle » cette séparation, le CCQAB a recommandé de regrouper la gestion des ressources humaines en une structure administrative unique, pour adopter une approche unifiée, optimiser la répartition des fonctions et éviter les doubles emplois.
Dans le rapport dont étaient saisies aujourd’hui les délégations, M. Guterres campe sur ses positions, arguant qu’une « structure monolithique » formerait un ensemble « si large et si disparate » qu’il ne pourrait être efficacement géré. Tout en saluant le rapport « détaillé » du Secrétaire général, le Groupe des 77 et la Chine ont toutefois souhaité obtenir plus de détails sur les réformes précédentes pour mieux comprendre le « contexte et la logique » qui a conduit à la configuration actuelle. Le Groupe a dit vouloir comprendre les défis actuels du Secrétariat, s’agissant, entre autres, du recrutement, de la cohérence des politiques entre le terrain et le Siège, de la gestion de la performance du personnel et des raisons pour lesquelles les progrès sont si lents dans la représentation géographique du personnel à tous les niveaux. C’est essentiel, s’est expliqué le Groupe, pour déterminer la capacité d’une structure unique ou scindée en deux à résoudre les problèmes actuels.
L’Union européenne, la Suisse ou encore les États-Unis ont dit attendre avec intérêt les négociations sur cette question, alors que l’Australie, le Canada et la Nouvelle-Zélande prévenaient que la réorganisation du département des ressources humaines n’est que le début d’un processus plus large. Structure binaire, oui mais qu’en est-il des mécanismes de coordination pour assurer une véritable interaction entre les fonctions opérationnelles et politiques ainsi qu’un point d’entrée permettant aux États de débattre des questions relatives aux politiques en matière de ressources humaines et à leur mise en œuvre? s’est demandé le Pakistan. Seul pays à prendre parti, la Fédération de Russie s’est prononcée en faveur d’une structure unique, de préférence dans le nouveau Département de l’appui opérationnel. Le pays s’est toutefois dit prêt à travailler de manière constructive pour examiner ce point de l’ordre du jour en consultations privées.
La Commission tiendra sa prochaine séance publique mardi 16 octobre, à partir de 10 heures, sur l’amélioration de la situation financière de l’ONU.
RAPPORT DU SECRÉTAIRE GÉNÉRAL SUR « UN NOUVEAU MODÈLE DE GESTION POUR L’ORGANISATION DES NATIONS UNIES: ÉTUDE COMPARATIVE DES STRUCTURES DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES » (A/73/366)
Le Secrétaire général rappelle d’abord que dans sa résolution 72/266 B, l’Assemblée générale a approuvé la réorganisation des actuels Département de la gestion et Département de l’appui aux missions en un nouveau Département des stratégies et politiques de gestion et de la conformité et un nouveau Département de l’appui opérationnel, ainsi que la nouvelle organisation. Elle l’a également prié de lui soumettre une étude comparative du regroupement des fonctions de gestion des ressources humaines en un seul département ou de leur répartition entre deux départements, afin de garantir une approche unifiée, d’optimiser la répartition des fonctions et d’éviter les doubles emplois.
Le Secrétaire général explique qu’actuellement, la gestion des ressources humaines au Secrétariat relève à la fois du Bureau de la gestion des ressources humaines du Département de la gestion et de la Division du personnel des missions du Département de l’appui aux missions. De plus, la plupart des entités du Secrétariat (départements, bureaux, commissions économiques régionales et opérations de paix) disposent d’une unité ou d’un service administratif qui aide la direction à gérer les ressources humaines.
Le champ de compétences du Bureau de la gestion des ressources humaines recouvre actuellement à la fois les fonctions stratégiques et les fonctions opérationnelles, ce qui l’empêche d’accorder aux unes comme aux autres toute l’attention voulue. De plus, le chevauchement des responsabilités du Bureau de la gestion des ressources humaines et de la Division du personnel des missions est source de confusion et se traduit par des incohérences dans les pratiques et les interprétations. Selon le Bureau des services de contrôle interne (BSCI), le cadre de gestion des ressources humaines est « massif, fragmentaire, obsolète, lacunaire et parfois contradictoire ».
Une structure monolithique serait une manière de régler les problèmes mais le Secrétaire général ne privilégie pas cette solution car les fonctions dont elle serait responsable formeraient un ensemble « si large et si disparate » qu’il ne pourrait être efficacement géré. Une structure unique ne permettrait pas non plus de se prémunir contre le risque de consacrer trop d’attention et de ressources aux besoins opérationnels plus immédiats au détriment des objectifs stratégiques et politiques à long terme. Par ailleurs, confier à un même département des fonctions administratives relatives aux stratégies et à la conformité compromettrait la séparation des tâches, qui est l’un des aspects essentiels de la réorganisation proposée.
Le Secrétaire général penche donc pour une structure binaire dans laquelle deux branches assumeraient des fonctions distinctes et fourniraient leurs services à toutes les entités du Secrétariat, favoriserait une répartition claire des responsabilités, mais aussi séparerait nettement les fonctions opérationnelles et les fonctions de contrôle de la conformité. La séparation des fonctions faciliterait aussi la spécialisation requise pour que les aspects stratégiques et politiques des ressources humaines, d’une part, et les fonctions opérationnelles et les services axés sur l’usager, de l’autre, reçoivent les ressources et l’attention voulues de la part de l’administration.
Une structure binaire dans laquelle les responsabilités en matière de ressources humaines seraient réparties entre activités stratégiques et opérationnelles répondrait aux préoccupations suscitées par des méthodes d’exécution incohérentes et les problèmes d’élaboration et d’analyse des politiques. Elle permettrait aussi de prêter une plus grande attention aux questions stratégiques, notamment l’élaboration des politiques, en y allouant les ressources nécessaires et en les distinguant des services d’appui opérationnel et de traitement administratif. Néanmoins, une structure binaire risquant d’entraîner des divergences entre les fonctions politiques et les fonctions opérationnelles, il y aurait lieu de réduire ce risque en mettant en place des mécanismes de coordination efficace entre ces fonctions.
Selon le nouveau modèle, le Département des stratégies et politiques de gestion et de la conformité s’emploiera à adapter les ressources humaines de l’Organisation à sa mission et aux mandats dont elle doit s’acquitter en arrêtant et en affinant une stratégie d’ensemble et des politiques novatrices fondées à la fois sur les besoins de l’Organisation et du personnel. Ce sera le département le plus en contact avec les usagers externes et le principal intermédiaire entre le Secrétariat et les États Membres et les organes de contrôle. Une nouvelle Division de la transformation opérationnelle et des questions de responsabilité suivra, en temps réel, les décisions prises par délégation de pouvoir dans les entités de l’ensemble du Secrétariat. Les pouvoirs de décision du Secrétaire général seront autant que possible délégués aux responsables des entités, mais toutes les fonctions opérationnelles relatives aux ressources humaines ne pourront pas être exécutées de façon satisfaisante à un niveau décentralisé.
C’est là qu’entre en jeu le Département de l’appui opérationnel dont la Division de l’administration des ressources humaines exécutera les tâches opérationnelles qui ne peuvent être déléguées efficacement, notamment la gestion des fichiers de candidats au niveau mondial, l’organisation des examens ou le transfert du personnel entre entités. Grâce au regroupement des fonctions opérationnelles, toutes les entités du Secrétariat auront à leur disposition un département ayant pour priorité de leur fournir directement des services et à même d’élaborer des processus de gestion des ressources humaines de bout en bout.
Afin d’assurer une coordination efficace entre les deux départements ainsi qu’une boucle de rétroaction constante entre les fonctions stratégiques et politiques, d’une part, et les fonctions d’exécution, de l’autre, un haut comité de gestion coprésidé par les secrétaires généraux adjoints des deux départements réunira régulièrement les équipes dirigeantes respectives. Ce mécanisme de coordination sera distinct, mais complémentaire, du Comité des clients des services de gestion, qui assurera le retour d’informations et la tenue de consultation entre la structure de gestion au Siège et les différentes entités du Secrétariat. Le Comité des clients des services de gestion sera présidé conjointement par les chefs des deux nouveaux départements et composé de représentants de chacun des différents types d’entités du Secrétariat, siégeant à tour de rôle.
Ce modèle à plusieurs niveaux présente de nombreux avantages par rapport au dispositif actuel, car il définit clairement les services du Département de l’appui opérationnel auxquels adresser les questions relatives à la gestion des ressources humaines.
« Généralités », tranche le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB), dans ses commentaires (A/73/411). Le CCQAB demande une évaluation exhaustive de l’efficacité des mécanismes de coordination et d’harmonisation mis en place entre les fonctions stratégiques et opérationnelles. Dans quelle mesure les besoins de toutes les entités du Secrétariat sont pris en compte et satisfaits par les politiques, procédures et processus de gestion des ressources humaines? se demande-t-il. Il estime aussi qu’un nouveau modèle de prestation de services administratifs pourrait avoir une incidence sur le fonctionnement et les structures de la fonction de gestion des ressources humaines, ainsi que sur la délégation des pouvoirs et l’application du principe de responsabilité.
Déclarations
Au nom du Groupe des 77 et la Chine, M. MOHAMED FOUAD AHMED (Égypte) a réaffirmé son appui à la réforme de la gestion de l’Organisation, afin de lui donner les moyens de mener à bien ses mandats, à l’heure où le multilatéralisme est remis en question dans un monde aux défis de plus en plus complexes. « Le Groupe croit fermement qu’améliorer l’efficacité de la gestion des ressources humaines est un élément crucial du changement de paradigme auquel nous aspirons tous », a déclaré M. Ahmed.
Dans ce cadre, il a salué le « rapport détaillé » du Secrétaire général, qui comporte une étude comparative visant à déterminer s’il faut regrouper les fonctions de gestion des ressources humaines en un seul département ou les répartir entre deux départements distincts. M. Ahmed a indiqué que son Groupe souhaiterait plus de détails sur les réformes des ressources humaines précédentes. Nous comptons, a-t-il précisé, demander des clarifications sur les enseignements tirés de l’expérience ainsi que sur le « contexte et la logique » qui ont conduit à la configuration actuelle, tant sur le terrain qu’au Siège, au cours de ces dernières années. Nous allons, a-t-il dit, en évaluer les avantages et les désavantages.
M. Ahmed a en outre déclaré que son Groupe chercherait à mieux comprendre les défis actuels du Secrétariat, s’agissant, entre autres, du recrutement, de la cohérence des politiques entre le terrain et le Siège, de la gestion de la performance du personnel et des raisons pour lesquelles les progrès sont si lents dans la représentation géographique du personnel à tous les niveaux. Nous croyons que c’est essentiel pour déterminer la capacité d’une structure unique ou scindée en deux de résoudre les problèmes actuels, a-t-il dit.
M. Ahmed a également annoncé son intention d’utiliser les conclusions de l’étude conduite en 2018 par le Bureau des services de contrôle interne (BSCI) sur les principaux problèmes rencontrés dans la gestion des ressources humaines. Il a souligné qu’il demanderait des précisions sur les conclusions et recommandations formulées dans cette étude.
Mme JOANNE ADAMSON, de l’Union européenne, a rappelé que, l’année dernière, l’Assemblée générale avait adopté avec succès d’importantes résolutions sur la réforme des Nations Unies, notamment celle de la gestion. L’Assemblée avait alors appuyé la vision du Secrétaire général selon laquelle la réforme doit conduire à la transformation de l’ONU pour la rendre capable d’exécuter les programmes et les mandats, grâce à des structures d’appui plus solides et à une décentralisation plus intelligente. La réforme doit aussi conduire à un changement complet du leadership et de la culture organisationnelle de l’Organisation. Nous étions d’accord, a poursuivi la représentante, pour que cette réforme donne plus de responsabilités aux administrateurs et les responsabilise davantage. Nous étions également d’accord pour qu’elle mène à l’amélioration des performances, lesquelles s’ancreraient sur une gestion des ressources humaines plus souple et plus efficace. Toutes ces idées sont reflétées dans la résolution 72/266B qui a été adoptée par consensus le 5 juillet dernier, a rappelé la représentante. Ces éléments, a-t-elle insisté, se renforcent mutuellement et doivent dès lors être appréhendés comme un seul train de mesures. Elle a vu dans le rapport du Secrétaire général la confirmation que la décision de l’Assemblée d’approuver la réorganisation de deux nouveaux départements et les nouvelles sous-sections du budget-programme 2018-2019 sur la gestion et les services d’appui conduira à une approche unifiée, à une meilleure répartition des tâches et à la suppression des doubles emplois dans la gestion des ressources humaines. L’Union européenne attend avec intérêt l’examen global de la mise en œuvre de la résolution 72/299 prévue en 2020. Elle compte se prononcer plus avant sur la manière d’améliorer encore la gestion des ressources humaines.
Également au nom du Canada et de l’Australie, M. CRAIG JOHN HAWKE (Nouvelle-Zélande) s’est dit ravi de la résolution sur la réforme de la gestion et celle sur l’architecture de paix et de sécurité. Nous attendons avec impatience, a-t-il dit, l’adoption de la résolution sur le repositionnement du système des Nations Unies pour le développement. Changer la culture de l’Organisation n’est pas tâche facile, a reconnu le représentant, prévenant que la réorganisation du département des ressources humaines n’est que le début d’un processus plus large. Il s’est dit confiant que le dernier rapport du Secrétaire général apaisera les craintes de certaines délégations. Il a en effet appuyé la vision et les propositions du Secrétaire général, en particulier l’idée d’aller vers plus de décentralisation et de délégation de pouvoirs, avec une politique d’entreprise solide et des mécanismes de responsabilité.
Également au nom du Liechtenstein, M. FELIX WANNER (Suisse) a rappelé que les deux pays adhèrent « pleinement » à la vision du Secrétaire général. Nous le félicitons pour son leadership dans ce « processus crucial de réforme », a-t-il dit, estimant que ce qui a été accompli en une année à peine est déjà « impressionnant ». « Il reste toutefois encore beaucoup à faire », a estimé le représentant, avant de féliciter le Secrétaire général pour son étude comparative. Nos délégations attendent avec intérêt les délibérations à venir, a-t-il conclu.
M. FELIPE GARCÍA LANDA (Mexique) a estimé que l’Organisation avait besoin de moderniser son système de gestion des ressources humaines, pour éviter les doublons et garantir davantage de transparence, d’efficacité et de résultats. Le représentant a indiqué son intention d’analyser la question, en gardant à l’esprit l’impératif de mettre en place une « structure cohérente », capable de garantir une « approche unifiée » de la gestion des ressources humaines, dépourvue de doubles emplois et respectueuse du principe de responsabilité.
Mme SHWAN DUNCAN (États-Unis) a estimé que si l’Assemblée générale a soutenu la vision du Secrétaire général et approuvé la création du Département des stratégies et politiques de gestion et de la conformité et de celui de l’appui opérationnel, il reste encore beaucoup à faire. La réforme doit aboutir à de réelles améliorations dans l’exécution des mandats et à des opérations plus efficaces. La transformation complète de la culture organisationnelle et du leadership est « essentielle » et comme cette Organisation travaille pour les peuples du monde, la gestion des ressources humaines est un aspect « fondamental et essentiel » de sa réforme. À son tour, la représentante a vu dans le rapport du Secrétaire général la confirmation que la décision de l’Assemblée générale d’approuver la réorganisation de deux nouveaux départements et des nouvelles sous-sections dans le budget-programme assurera une approche unifiée. Elle s’est dite impatiente de discuter des éléments pertinents de l’évaluation du Secrétaire général. Les prochains mois seront capitaux pour parvenir à une pleine mise en œuvre de l’agenda de la réforme dans les trois piliers du travail de l’ONU, a prévenu la représentante qui a salué l’accent placé sur cet objectif, en particulier le processus « critique » de la réforme de la gestion.
Nous entrons dans la phase de mise en œuvre, a estimé M. NABEEL MUNIR (Pakistan). Nous devons, s’est-il expliqué, simplifier des procédures compliquées et nous attaquer au chevauchement des pouvoirs et à la fragmentation des approches. Le Pakistan, a-t-il affirmé, a toujours réclamé un système robuste de contrôle. Il s’est dit particulièrement intéressé par des informations détaillées sur les mécanismes de coordination entre les deux nouveaux départements pour assurer une véritable interaction entre les fonctions opérationnelles et politiques ainsi qu’un point d’entrée permettant aux États de débattre des questions relatives aux politiques en matière de ressources humaines et à leur mise en œuvre. Tous les enseignements tirés des réformes passées sont à prendre en compte, a-t-il martelé. La question de la représentation géographique équitable mérite toute notre attention, y compris celle des pays fournisseurs de contingents ou de personnel de police et ce, de manière proportionnelle à leur contribution au maintien de la paix. Il faut aussi assurer une meilleure représentation des femmes des pays en développement qui, « j’en suis sûr », peuvent faire le travail, a conclu le représentant.
Mme YASUKO NISHIMURA (Japon) a réitéré son soutien au Secrétaire général pour « son initiative et son leadership » en matière de réforme de la gestion de l’Organisation, pour construire une ONU « plus forte, plus intégrée, plus cohérente et plus responsable ». La représentante a rappelé que l’Assemblée générale avait adopté une résolution sur la réforme de la gestion lors de sa précédente session et qu’une mise en œuvre complète de cette réforme était d’ores et déjà prévue pour janvier 2019.
Mme Nishimura a estimé que la réalisation « continue » et « sans délais » de cette réforme était essentielle pour en garantir les bénéfices, notamment en termes de « gains d’efficience et d’efficacité » dans la gestion. Il a espéré qu’un consensus puisse rapidement être trouvé pour parvenir à un projet de résolution sur la question.
M. GAO HUIJUN (Chine) a appelé à des « efforts constants » pour mener à bien la réforme de la gestion de l’ONU. Nous appuyons le Secrétaire général dans sa volonté d’améliorer l’efficacité et la gestion de l’Organisation, tout en renforçant dans le même temps ses mécanismes de contrôle et sa culture de responsabilité. La réforme de la gestion a bien évolué depuis la soixante-douzième session de l’Assemblée, a-t-il noté. Nous nous en félicitons et espérons que sa mise en œuvre graduelle aboutira aux résultats escomptés dans les meilleurs délais.
Par ailleurs, le représentant a rappelé son attachement à une approche unifiée de la gestion des ressources humaines, afin d’optimiser la répartition des fonctions et d’éviter les doubles emplois. Dans ce cadre, il a dit attendre de « plus amples informations » de la part du Secrétariat. Il a enfin appelé au respect du principe du consensus. L’un des enseignements tirés du processus de réforme, a-t-il affirmé, est la nécessité pour les États Membres de s’écouter et de tenir compte des préoccupations des uns et des autres. Chaque voix, chaque point de vue doit être pris en compte « avec sérieux et respect », a-t-il insisté, avant d’espérer que les États Membres parviendront rapidement à un consensus sur la question.
M. OMAR HILALE (Maroc), qui a apporté son soutien au nouveau modèle de gestion présenté par le Secrétaire général principalement orienté vers l’action, a salué un processus ouvert. La structure actuelle de la gestion des ressources humaines est « caduque », a tranché le représentant voyant là un obstacle au fonctionnement « normal » de l’ONU. Une structure binaire est la voie la mieux indiquée pour garantir une gestion unifiée des ressources et la responsabilité, a-t-il estimé.
Mme MARIA V. FROLOVA (Fédération de Russie) a dit que tout changement dans la gestion des ressources humaines doit répondre aux nombreux problèmes actuels. Elle s’est attardée sur ce que pense le CCQAB des propositions du Secrétaire général et s’est prononcée en faveur de la structure unique, de préférence dans le nouveau Département de l’appui opérationnel.