Le Conseil de sécurité autorise, sous de strictes conditions, des inspections en haute mer de navires à destination ou en provenance de Libye
Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte, le Conseil de sécurité a décidé aujourd’hui d’autoriser, pour une période 12 mois, les États Membres, « agissant à titre national ou dans le cadre d’organismes régionaux », à faire inspecter en haute mer au large des côtes libyennes des navires à destination ou en provenance de Libye, « s’ils ont des motifs raisonnables de penser que ces derniers transportent des armes ou du matériel connexe à destination ou en provenance de la Libye » en violation de l’embargo sur les armes imposé depuis 2001.
Adoptée à l’unanimité, la résolution 2292 (2016) impose toutefois de strictes conditions à ces inspections, afin de ne pas porter atteinte au principe cardinal de la liberté de navigation en haute mer que représente le consentement de l’État du pavillon.
Si la France s’est félicitée, comme les autres pays de l’Union européenne membres du Conseil, de ce texte « équilibré », la Fédération de Russie a fait savoir qu’elle suivrait de très près les conditions de sa mise en œuvre. « Derrière cette résolution, se cachent d’autres desseins qui ne vont pas contribuer à l’unification de la Libye », a déclaré son représentant.
La résolution autorise en outre les États Membres effectuant les inspections à « prendre toutes les mesures dictées par les circonstances en présence pour y procéder, dans le plein respect des dispositions applicables du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’homme ».
Le Conseil décide que les États qui procèdent à des inspections, « sont habilités, s’ils découvrent des articles interdits, à les saisir et les éliminer ». Les États sont également autorisés, lors de leur inspection, à « recueillir des éléments de preuve ayant directement trait au transport » desdits articles.
Le Conseil dit « prendre note » de la décision prise par le Conseil de l’Union européenne, le 23 mai 2016, de proroger d’une année le mandat de l’opération navale Sophia EUNAVFOR MED et d’inscrire de nouvelles activités d’appui dans son mandat, en vue notamment d’assurer le respect de l’embargo des Nations Unies sur les armes en haute mer au large des côtes libyennes. Institué par la résolution 1970 (2001), cet embargo a ensuite été amendé par les résolutions 2009 (2011), 2095 (2013) et 2174 (2014).
Les inspections sont soumises à de nombreuses conditions et restrictions. Le Conseil explique que l’autorisation est décidée « dans les circonstances exceptionnelles bien précises » du fait de la menace que représente la présence d’armes et de munitions non sécurisées en Libye et leur prolifération », dans un contexte qu’il rappelle.
Il est « instamment demandé » auxdits États « d’éviter de retarder ou de contrarier indûment l’exercice de la liberté de navigation ». En outre, les inspections ne doivent pas « causer de retard indu ». Les États qui effectuent ces vérifications doivent avoir des « motifs raisonnables » de penser qu’ils transportent des armes ou matériel connexe en violation de l’embargo. Ils doivent aussi chercher « de bonne foi à obtenir le consentement de l’État du pavillon » avant d’effectuer l’inspection. Il est demandé aux États du pavillon de tous ces navires de « coopérer à ces inspections ».
Le Conseil souligne également que « ces autorisations ne s’appliquent pas aux navires jouissant de l’immunité souveraine en vertu du droit international ». Il affirme que les autorisations données « ne s’appliquent qu’à la contrebande d’armes illégales et de matériel connexe en haute mer au large des côtes libyennes et n’ont aucun effet sur les droits et obligations ou responsabilités découlant pour les États Membres du droit international (…) pour ce qui est de toute autre situation ». Il souligne en particulier que la présente résolution « ne peut être considérée comme établissant une norme de droit international coutumier.
Enfin, les États qui entreprennent une inspection dans le cadre de la résolution doivent présenter au Comité des sanctions en Libye –le « Comité 1970 »- « par écrit et sans délai », un rapport initial présentant en particulier les motifs de l’inspection, les démarches faites pour obtenir le consentement de l’État du pavillon et les résultats de l’inspection.
À l’issue du vote, les trois représentants des pays de l’Union européenne membres du Conseil se sont félicités de l’adoption du texte. Le délégué du Royaume-Uni, dont le pays était le « porte-plume » de la résolution, a affirmé que le texte venait en appui au Gouvernement d’entente nationale. L’autorité de celui-ci s’affirme progressivement dans le pays mais les violations de l’embargo continuent et c’est la population libyenne qui en pâtit en premier.
Avec la présente résolution, qui permet d’effectuer des inspections en haute mer, c’est une seule mesure, simple et nécessaire, qui a été prise, a ajouté le représentant, qui a rappelé que la Libye restait confrontée à une double menace: Daech, mais aussi la peur que des groupes criminels continuent d’exploiter. L’adoption de la résolution, qui réaffirme aussi son appui à la mission Sophia de l’Union européenne, est également un appui aux efforts humanitaires et un soutien aux efforts pour mieux former les garde-côtes libyens, a-t-il affirmé.
Dans le même sens, le représentant de l’Espagne a rappelé que l’Union européenne souhaitait, avec l’opération Sophia élargie, renforcer le succès de celle-ci. Il a rappelé que l’Espagne était un des principaux contributeurs à Sophia et avait commencé à former les garde-côtes libyens. Sophia est une preuve de plus de l’engagement européen et espagnol en Libye, qu’on trouve aussi dans la fourniture d’une aide humanitaire d’urgence ou le renforcement des institutions. L’Union européenne a choisi la voie d’une coopération continue avec les Nations Unies et la mise en œuvre de la présente résolution en sera une nouvelle preuve, a conclu le représentant.
Le représentant de la France, pays qui assume la présidence du Conseil de sécurité en ce mois de juin, a salué l’adoption du texte, « fruit d’une initiative commune des trois membres de l’Union européenne appartenant au Conseil de sécurité ». Il a estimé que la résolution répondait d’abord à « un besoin urgent en matière de sécurité ». Alors que les violations à l’embargo perdurent et sont de nature à alimenter l’instabilité et à profiter à Daech et aux autres groupes terroristes, les autorisations données par cette résolution permettent, selon lui, de « procéder de manière efficace ».
Pour la France, il s’agit donc d’une « véritable avancée » dans la mise en œuvre de l’embargo, qui contribuera à la stabilité du pays et à la sécurité des États voisins et de l’ensemble de la région. La résolution ne « remet pas en cause l’état général du droit de la mer dont le principe cardinal du consentement de l’État du pavillon reste la pierre angulaire », a-t-il assuré, avant de rappeler qu’elle venait « en soutien au Gouvernement d’entente nationale ». Enfin, le représentant a déclaré que l’adoption du texte « sera immédiatement suivie d’actions concrètes », du fait de l’engagement pris le 23 mai par l’Union européenne de contribuer au renforcement de la mise en œuvre de l’embargo sur les armes via l’élargissement du mandat de l’opération EUNAVFOR, pour autant que le Conseil se prononce en ce sens.
Autre soutien à la résolution, l’Égypte a vu dans l’empêchement des flux d’armes illicites un objectif vital au cœur des efforts déployés pour éliminer la menace terroriste en Libye. Pour son représentant, il faut également empêcher les déplacements des combattants de ce pays vers l’Europe. Il a lancé un appel à la communauté internationale et au Conseil de sécurité pour qu’un appui soit accordé aux institutions sécuritaires nationales libyennes, notamment l’armée, afin de combattre le terrorisme.
Il a aussi mis en garde contre « le danger extrême de se remettre à tout élément qui a ou aurait pu avoir des liens avec les forces terroristes en Libye ».
Le représentant de l’Ukraine, M. Yelchenko, a quant à lui rappelé que l’afflux d’armes en Libye sapait le processus de paix dans ce pays, mais aussi au-delà. Par ailleurs, le trafic d’armes doit cesser en direction de la Libye, mais aussi en provenance de ce pays. L’Ukraine salue par ailleurs la décision de l’Union européenne de contribuer à renforcer la formation et les moyens des garde-côtes libyens.
La Fédération de Russie s’est montré plus réservée. La Russie a voté en faveur de cette initiative dans la mesure où elle est appelée à mettre de l’ordre dans les flux illicites d’armes, a-t-il déclaré. Mais il s’est dit « déçu » par les approches de certains membres du Conseil à l’occasion des travaux sur ce document. « Alors qu’il aurait fallu faire preuve de diplomatie, nous nous sommes heurtés à des ultimatums ouverts », a-t-il déploré, notamment pour ce qui est d’élargir le mandat de l’opération navale Sophia. Il a ainsi dénoncé « des approches unilatérales qui divergent des dispositions de l’Accord inter-libyen et du Communiqué conjoint de Vienne du 16 mai ».
La décision de la Fédération de Russie de ne pas s’opposer à la résolution se fonde sur deux considérations, a précisé son représentant. Tout d’abord, les procédures figurant dans le texte ne vont pas au-delà de celles qui ont déjà fait l’objet d’un accord au sein du Conseil. Ensuite, elles respectent la disposition inscrite dans le droit maritime international selon laquelle seul l’État du pavillon à une juridiction exclusive sur son navire en pleine mer.
La Russie va suivre de très près la mise en œuvre de la résolution. La représentant se féliciterait par ailleurs que soient formées en Libye « des forces armées capables avec un commandement central ». Or, a-t-il regretté, la résolution n’a pas mis l’accent sur cet aspect. « Derrière cette résolution, se cachent d’autre desseins qui ne vont pas contribuer à l’unification de la Libye », a-t-il insisté. « Il se peut que quelqu’un cherche à réguler les flux d’armes à sa guise. » Enfin, il a jugé que « les auteurs du texte ne sont pas très sincères pour ce qui est de leur lutte contre Daech et l’international terroriste en Libye ».
De même, le représentant du Venezuela a estimé que la menace représentée par la présence de groupes terroristes en Libye supposait un effort de l’ensemble de la communauté internationale pour affronter la problématique de la prolifération et du trafic illégal d’armes et de matériel connexe à partir de ce pays « inondé d’armes », où on « compte 20 millions d’armes pour six millions d’habitants ».
L’inspection de navires en haute mer permettra de mieux combattre Daech mais, a-t-il averti, il faudra respecter le droit international et recueillir l’assentiment des États du pavillon. En particulier, le représentant estime qu’il ne faut pas « extrapoler » le contenu de cette résolution, l’étendre à d’autres situations et aux eaux territoriales libyennes. Il a rappelé que les combattants étrangers avaient continué de renforcer leur présence en Libye, profitant de l’effondrement des institutions. Le pays doit assumer ses fonctions régaliennes dans le domaine de la sécurité, a-t-il dit.
Pour sa part, le représentant de la Chine a déclaré que son pays appuyait la résolution dans la mesure où elle luttait contre l’afflux d’armes en Libye. Les mesures prises ne doivent pas porter atteinte au principe de la juridiction exclusive de l’État du pavillon en haute mer, a-t-il néanmoins ajouté.
LA SITUATION EN LIBYE
Texte du projet de résolution S/2016/531
Le Conseil de sécurité,
Rappelant l’embargo sur les armes à destination de la Libye, qui a été imposé, modifié et réaffirmé par ses résolutions 1970 (2011), 1973 (2011), 2009 (2011), 2040 (2012), 2095 (2013), 2144 (2014), 2146 (2014), 2174 (2014), 2213 (2015), 2214 (2015), et 2278 (2016),
Rappelant sa résolution 2259 (2015), dans laquelle il s’est félicité de la signature, le 17 décembre 2015, de l’Accord politique libyen de Skhirat (Maroc), et a fait sien le communiqué de Rome du 13 décembre 2015, par lequel le Gouvernement d’entente nationale a été reconnu comme seul gouvernement légitime de Libye et comme devant être établi à Tripoli, réaffirmant son appui à l’application intégrale de l’Accord politique libyen et se déclarant en outre résolu à appuyer le Gouvernement d’entente nationale,
Réaffirmant son ferme attachement à la souveraineté, à l’indépendance, à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale de la Libye,
Se déclarant à nouveau gravement préoccupé par la menace croissante que constituent les groupes terroristes opérant en Libye qui proclament leur allégeance à l’État islamique d’Iraq et du Levant (EIIL), également connu sous le nom de Daech, par la propension croissante des groupes à s’associer avec l’EIIL, ainsi que par la présence constante de terroristes et de groupes terroristes actifs liés à Al-Qaida, et rappelant à cet égard les obligations découlant de la résolution 2253 (2015),
Rappelant sa résolution 2178 (2014), en particulier le paragraphe 5, et s’inquiétant que le flot de combattants terroristes étrangers en Libye puisse intensifier le conflit, le prolonger et le rendre plus complexe et représenter une grave menace pour les États d’origine, de transit et de destination,
Exprimant sa profonde préoccupation devant la menace que font peser sur la stabilité du pays et de la région la présence d’armes et de munitions non sécurisées en Libye et leur prolifération, notamment leur transfert à des groupes armés en violation de l’embargo sur les armes, et soulignant qu’il importe d’apporter un soutien international coordonné à la Libye et à la région pour remédier à ces problèmes,
Exprimant sa préoccupation devant le fait que la situation en Libye est aggravée par la contrebande d’armes illégales et de matériel connexe en violation de l’embargo sur les armes, soulignant sa préoccupation devant les allégations de violations de l’embargo sur les armes par voie maritime, terrestre ou aérienne, et se déclarant en outre préoccupé par le fait que ces armes et matériel connexe sont utilisés par des groupes terroristes actifs en Libye, notamment l’EIIL,
Accueillant avec satisfaction le Communiqué de Vienne du 16 mai 2016, qui reconnaît la nécessité de renforcer la coordination entre l’armée libyenne légitime et les services de sécurité libyens légitimes, les prie de s’employer sans tarder à mettre en place, conformément à l’Accord politique libyen, une structure de commandement unifiée pour coordonner la lutte contre Daech et les groupes terroristes désignés comme tels par l’ONU, et souligne que le Gouvernement d’entente nationale a exprimé l’intention de présenter des demandes de dérogation à l’embargo sur les armes au Comité créé par la résolution 1970 (2001) (« le Comité ») afin d’acquérir des armes létales et du matériel connexe pour contrer les activités des groupes terroristes désignés comme tels par l’ONU et combattre Daech partout en Libye,
Rappelant que les activités maritimes sont régies par le droit international, tel qu’il est codifié dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982,
Priant de nouveau le Gouvernement d’entente nationale, comme il l’a fait dans sa résolution 2278 (2016), de nommer un référent qui sera chargé de fournir au Comité, s’il lui en fait la demande, des informations utiles pour ses travaux sur la structure des forces de sécurité placées sous son contrôle, sur les procédures de passation des marchés consolidées, sur l’infrastructure mise en place pour permettre à celles-ci de stocker, d’enregistrer, d’entretenir et de distribuer le matériel militaire en toute sécurité, et sur les besoins en matière de formation, et soulignant qu’il importe que le Gouvernement d’entente nationale, appuyé par la communauté internationale, exerce un contrôle sur les armes présentes en Libye et les stocke en toute sécurité,
Affirmant que le Gouvernement d’entente nationale peut présenter, en vertu du paragraphe 8 de la résolution 2174 (2014), des demandes en vue de la fourniture, de la vente ou du transfert d’armes et de matériel connexe, y compris les munitions et pièces détachées correspondantes, qui seront utilisés par les forces de sécurité relevant de son autorité, notamment pour lutter contre l’État islamique d’Iraq et du Levant (EIIL, également connu sous le nom de Daech), les groupes qui ont prêté allégeance à l’EIIL, Ansar el-Charia et les autres groupes associés à Al-Qaida qui opèrent en Libye, et demandant au Comité créé en application du paragraphe 24 de la résolution 1970 (2011) d’examiner ces demandes en toute diligence, dans le respect de ses règles et procédures,
Affirmant également que, en application du paragraphe 10 de la résolution 2095 (2013), les livraisons de matériel militaire non létal et la fourniture de toute assistance technique, formation ou aide financière, entrant exclusivement dans le cadre de l’aide en matière de sécurité et de désarmement accordée au Gouvernement d’entente nationale et aux forces de sécurité qu’il contrôle, seront dispensées des formalités de notification préalable au Comité et d’approbation,
Prenant note du rapport final présenté en application du paragraphe 24 d) de la résolution 2213 (2015) par le Groupe d’experts créé en vertu du paragraphe 24 de la résolution 1973 (2011) (S/2016/209) et modifié par la résolution 2040 (2012), et des constatations et recommandations qu’il contient, en particulier de celles faisant état de violations régulières de l’embargo sur les armes en dépit du renforcement des mesures,
Prenant note de la décision prise par le Conseil de l’Union européenne le 23 mai 2016 de proroger d’une année le mandat de l’opération navale Sophia EUNAVFOR MED, et d’inscrire de nouvelles activités d’appui dans son mandat, en vue notamment d’assurer le respect de l’embargo des Nations Unies sur les armes en haute mer au large des côtes libyennes,
Conscient que la Charte des Nations Unies lui confie la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales,
Considérant une fois de plus que le terrorisme, sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations, constitue une des menaces les plus graves pour la paix et la sécurité internationales,
Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies,
1. Condamne les mouvements d’armes et de matériel connexe à destination ou en provenance de la Libye, en violation de l’embargo sur les armes, notamment à destination de l’EIIL et des autres groupes terroristes présents en Libye;
2. Exhorte tous les États à combattre par tous les moyens, conformément aux obligations qui leur impose la Charte des Nations Unies et aux autres obligations que leur impose le droit international, notamment le droit international des droits de l’homme, le droit international des réfugiés et le droit international humanitaire, les menaces que les actes de terrorisme font peser sur la paix et la sécurité internationales;
3. Décide, afin de lutter contre la menace que représente la présence d’armes et de munitions non sécurisées en Libye et leur prolifération, d’autoriser, dans ces circonstances exceptionnelles bien précises, pour une période de 12 mois à compter de la date d’adoption de la présente résolution, les États Membres, agissant à titre national ou dans le cadre d’organismes régionaux, et en tenant des consultations appropriées avec le Gouvernement d’entente nationale, en vue d’assurer le strict respect de l’embargo sur les armes visant la Libye, à faire inspecter, sans occasionner de retard indu, en haute mer au large des côtes libyennes, les navires à destination ou en provenance de la Libye, s’ils ont des motifs raisonnables de penser que ces navires transportent des armes ou du matériel connexe à destination ou en provenance de la Libye, directement ou indirectement, en violation des paragraphes 9 et 10 de la résolution 1970 (2001), tels que modifiés par le paragraphe 13 de la résolution 2009 (2011), les paragraphes 9 et 10 de la résolution 2095 (2013) et le paragraphe 8 de la résolution 2174 (2014), à condition que ces États Membres cherchent de bonne foi à obtenir le consentement de l’État du pavillon avant d’effectuer une inspection en vertu du présent paragraphe, et demande aux États du pavillon de tous ces navires de coopérer à ces inspections,
4. Autorise les États Membres, agissant à titre national ou dans le cadre d’organismes régionaux, effectuant des inspections en vertu du paragraphe 3, à prendre toutes les mesures dictées par les circonstances en présence pour y procéder, dans le plein respect des dispositions applicables du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’homme, et demande instamment aux États Membres qui effectuent ces inspections d’éviter de retarder ou de contrarier indûment l’exercice de la liberté de navigation;
5. Autorise tous les États Membres, agissant individuellement ou dans le cadre d’organismes régionaux, et décide qu’ils sont habilités, s’ils découvrent des articles interdits en vertu des paragraphes 9 et 10 de la résolution 1970, tels que modifiés par le paragraphe 13 de la résolution 2009 (2011), les paragraphes 9 et 10 de la résolution 2095 (2013) et le paragraphe 8 de la résolution 2174 (2014), à saisir et à éliminer lesdits articles (en les détruisant, en les mettant hors d’usage, en les stockant, ou en les transférant à un État autre que l’État d’origine ou de destination en vue de leur élimination), réaffirme de nouveau sa décision selon laquelle tous les États Membres sont tenus de coopérer à ces efforts, autorise les États Membres, agissant à titre national ou dans le cadre d’organismes régionaux, à recueillir au cours de leurs inspections des éléments de preuve ayant directement trait au transport desdits articles, et prie instamment les États Membres, agissant à titre national ou dans le cadre d’organismes régionaux, d’éviter de causer des dommages au milieu marin ou de nuire à la sécurité de la navigation;
6. Affirme que les autorisations données aux paragraphes 3, 4 et 5 de la présente résolution ne s’appliquent qu’aux inspections effectuées par des navires de guerre et des navires appartenant à un État, exploités par cet État ou dûment autorisés par lui et utilisés exclusivement à des fins gouvernementales et non commerciales, et qui portent des marques extérieures permettant de les identifier clairement comme tels;
7. Souligne que ces autorisations ne s’appliquent pas aux navires jouissant de l’immunité souveraine en vertu du droit international;
8. Affirme que l’autorisation donnée au paragraphe 4 comprend celle de dérouter les navires et leurs équipages vers un port approprié pour faciliter les opérations d’élimination, avec le consentement de l’État du port, affirme par ailleurs que l’autorisation donnée au paragraphe 4 comprend celle de recourir à toutes les mesures dictées par les circonstances, dans le respect scrupuleux du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’homme, selon qu’il conviendra, pour saisir des articles en vertu du paragraphe 3 à l’occasion d’inspections;
9. Affirme que les autorisations données dans la présente résolution ne s’appliquent qu’à la contrebande d’armes illégales et de matériel connexe en haute mer au large des côtes libyennes et n’ont aucun effet sur les droits, obligations ou responsabilités découlant pour les États Membres du droit international, notamment les droits ou obligations résultant de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, y compris le principe général de la juridiction exclusive de l’État du pavillon sur ses navires en haute mer, pour ce qui est de toute autre situation, et souligne en particulier que la présente résolution ne peut être considérée comme établissant une norme de droit international coutumier;
10. Décide que tout État Membre qui entreprend une inspection en application du paragraphe 3 de la présente résolution, agissant à titre national ou dans le cadre d’organismes régionaux, et tout organisme régional dans le cadre duquel ledit État intervient, devront présenter au Comité, par écrit et sans délai, un rapport initial exposant en particulier les motifs de l’inspection, les démarches faites pour obtenir le consentement de l’État du pavillon et les résultats de l’inspection et faisant savoir s’il y a eu coopération ou non, et, si des articles dont le transfert est interdit ont été découverts, enjoint également ledit État Membre ou ledit organisme régional de présenter par écrit au Comité, ultérieurement, un autre rapport donnant des précisions sur l’inspection, la saisie et l’élimination, ainsi que des précisions sur le transfert, notamment une description des articles en question, leur origine et leur destination prévue, si ces informations ne figurent pas dans le rapport initial; et demande au Comité d’aviser l’État du pavillon qu’une inspection du navire a été faite, note que tout État Membre peut écrire au Comité au sujet de l’application de tout élément de la présente résolution et engage le Groupe d’experts à communiquer les renseignements pertinents aux États Membres agissant en vertu de la présente résolution;
11. Engage les États Membres et le Gouvernement d’entente nationale à communiquer les renseignements pertinents au Comité, aux États Membres et aux organisations régionales agissant en vertu des autorisations données dans la présente résolution;
12. Prie le Secrétaire général de présenter, avec la contribution de la Direction exécutive du Comité contre le terrorisme, en étroite collaboration avec l’Équipe d’appui analytique et de surveillance des sanctions ainsi que le Groupe d’experts du Comité créé par la résolution 1973 (2011) un rapport, dans les 30 jours, sur la menace que représentent, pour la Libye et les pays voisins, y compris au large des côtes libyennes, les combattants terroristes étrangers recrutés par l’État islamique d’Iraq et du Levant (EIIL, également connu sous le nom de Daech), Al-Qaida et les personnes, groupes, entreprises et entités qui leur sont associés ou qui rejoignent leurs rangs.
13. Décide de rester activement saisi de la question.