Cinquième Commission: le Président du Comité des commissaires aux comptes accuse l’ONU d’avoir un processus budgétaire « trop long, trop cher et trop peu stratégique »
Le Président du Comité des commissaires aux comptes (CCC) a accusé le Secrétariat de l’ONU d’avoir un processus d’élaboration du budget « trop long, trop cher et trop peu stratégique ». M. Amyas Morse parlait devant la Cinquième Commission chargée des questions administratives et budgétaires qui a aussi examiné aujourd’hui le rapport du Corps commun d’inspection (CCI) sur les partenaires d’exécution des organismes des Nations Unies et celui du Secrétaire général sur l’état d’avancement de la construction des nouveaux bureaux de la Commission économique pour l’Afrique (CEA).
En parlant d’un processus budgétaire « trop long, trop cher et trop peu stratégique », le Président du Comité des commissaires aux comptes (CCC) pointait le doigt non pas sur les États Membres qui adoptent le budget mais sur ceux qui l’élaborent à savoir, le Département de la gestion du Secrétariat de l’ONU. Pour lui, le processus budgétaire est « trop long » alors qu’il se contente de recopier sans jamais présenter les coûts présents et futurs de la mise en œuvre des mandats. La raison en est que le processus se fait du bas vers le haut sans incitation à proposer de nouvelles manières d’affecter les ressources et de réduire les coûts.
En lui-même, le processus coûte trop cher à cause du niveau des activités sans valeur ajoutée et du peu de changement dans les principaux éléments du budget, dont le coût du personnel, qui n’a pas vraiment changé au cours de ces six dernières années. Le budget, a fait observer le Président du CCC, n’est pas utilisé comme un instrument efficace de gestion pouvant faciliter les contrôles financiers, la hiérarchisation des opérations et la reddition des comptes. Il n’offre donc qu’une valeur stratégique très limitée.
Le Président du CCC a appelé la direction de l’ONU à montrer sa détermination à éliminer les éléments inutiles du budget et à travailler avec les États pour redéfinir le sens même du budget et les informations nécessaires à une bonne prise de décisions. À ce stade, a-t-il tranché, « nous sommes devant un problème qui touche à la manière de s’attaquer à une culture bien ancrée au sein du personnel et de la direction de l’ONU et qui conduit à se demander si les compétences sont bien là pour conduire des activités aussi complexes et réussir une réforme efficace de la gestion et de l’administration.
La Cinquième Commission a aussi examiné les 12 recommandations du Corps commun d’inspection (CCI) pour renforcer la transparence en ce qui concerne les ressources financières et matérielles attribuées aux partenaires d’exécution des organismes des Nations Unies. Pour ces organismes, les partenariats avec des entités publiques et non publiques sont devenus indispensables, certains d’entre eux dépensant plus de la moitié de leur budget annuel par l’intermédiaire de ces partenaires.
Lorsqu’ils transfèrent des fonds, les organismes sont censés mettre en place des structures pour s’assurer que les fonds sont utilisés efficacement, aux fins prévues et avec le minimum de risques de fraude, de corruption et de mauvaise gestion. Les 12 recommandations du CCI portent sur le renforcement de ces structures.
Enfin, la Cinquième Commission a examiné l’état d’avancement de la construction des nouveaux bureaux de la Commission économique pour l’Afrique (CEA) à Addis-Abeba. Rénovés, les locaux sont occupés depuis le mois d’août mais quelques projets annexes devraient être achevés d’ici à juin 2015. Le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) recommande, pour ce faire, d’ouvrir un crédit additionnel d’un montant de 2,6 millions de dollars pour l’exercice biennal 2014-2015. Il recommande aussi la création d’un compte spécial pluriannuel pour la durée du projet de rénovation de la Maison de l’Afrique dont les coûts pour les études techniques et la construction, d’ici à 2021, s’élèvent à 56,9 millions de dollars. Le représentant de l’Éthiopie a rappelé le « passé glorieux » de ce bâtiment, qui fut le cadre en 1963 de la création de l’Organisation de l’Union Africaine (OUA), prédécesseur de l’Union Africaine (UA).
Les rapports dont était saisie la Commission ont été présentés par MM. Kenneth Herman, représentant du Corps commun d’inspection (CCI), Collen Kélapilé, Chef de Cabinet du Secrétaire exécutif de la CEA, et Ruiz Massieu, Président du CCQAB.
La Cinquième Commission poursuivra ses travaux demain mercredi 15 octobre à partir de 10 heures.
RAPPORTS FINANCIERS ET ÉTATS FINANCIERS VÉRIFIÉS ET RAPPORTS DU COMITÉ DES COMMISSAIRES AUX COMPTES
Déclaration du Contrôleur et Auditeur général et Président du Comité des commissaires aux comptes de l’ONU
M. AMYAS MORSE, Contrôleur, Auditeur général et Président du Comité des commissaires aux comptes de l’ONU (CCC), a d’emblée déclaré que les organismes des Nations Unies ont une situation financière stable mais que leur direction est confrontée au défi difficile d’exécuter des mandats essentiels à un moment où les crises humanitaires et autres se multiplient. L’environnement, a-t-il souligné, est marqué par des contraintes fiscales, la détermination des contribuables à surveiller de près les budgets de l’aide bilatérale et multilatérale, l’émergence de nouveaux modèles beaucoup plus rentables dans le secteur public et les changements dans la manière dont les donateurs sont disposés à financer l’introduction de nouveaux modèles dans les organismes des Nations Unies.
Dans ce contexte, améliorer le modus operandi est essentiel car les Nations Unies ne peuvent continuer à croire que les mêmes niveaux de financement seront toujours disponibles ou prévisibles. Les ressources sont limitées et les mandats s’élargissent et par conséquent, l’efficacité et la rentabilité ne sont plus de simples options mais une obligation.
Aux Nations Unies, le changement est clairement là, a affirmé l’Auditeur général, en s’attardant sur les questions liées à la gestion des risques, au système de gestion intégrée Umoja, au processus d’élaboration du budget ordinaire et à la lutte contre les risques de fraude chez les partenaires externes. Sur Umoja, l’Auditeur général a dit, sans s’inquiéter, que sa mise en œuvre prendra plus de temps que prévue et coûtera plus cher.
Quant au processus d’élaboration du budget ordinaire, il a estimé qu’il est trop long et qu’il ne repose pas sur une bonne appréhension des coûts réels de la mise en œuvre des mandats. Les budgets reflètent toujours les coûts précédents mais jamais ce que la mise en œuvre des mandats coûte et coûtera. Le processus actuel renforce les structures et les coûts existants parce que c’est un processus qui se fait du bas vers le haut sans incitation à proposer de nouvelles manières d’affecter les ressources et de réduire les coûts. En lui-même, le processus coûte trop cher, en particulier quand on voit le niveau des activités sans valeur ajoutée. Il coûte aussi trop cher parce que les principaux éléments du budget ne changent que très peu, au fil des années.
Le coût du personnel n’a pas vraiment changé au cours de ces trois derniers exercices biennaux, le changement se fait attendre. Le budget, a fait observer l’Auditeur général, n’est pas utilisé comme un instrument efficace de gestion alors qu’il peut faciliter les contrôles financiers, la hiérarchisation des opérations et la reddition des comptes. Bien utilisé, un budget peut faciliter la rentabilité et la réduction des coûts. Il peut être un des principaux leviers du changement et le budget « conditionnel » peut s’avérer être un instrument puissants. Mais aux Nations Unies, a-t-il tranché, le budget n’offre qu’une valeur stratégique très limitée.
L’occasion est là pour améliorer le processus budgétaire et éviter les ajustements coûteux, a encouragé l’Auditeur général. Il a prévenu qu’à lui seul, Umoja n’offrira pas un processus budgétaire plus moderne et plus rentable. Il faut que la direction de l’ONU soit déterminé à éliminer les éléments inutiles et à travailler avec les États Membres pour redéfinir le sens même du budget et les informations nécessaires à une bonne prise de décisions.
De manière générale, le Contrôleur a conclu que dans toute organisation, un autre mode de fonctionnement est nécessaire pour le changement. Un tel modèle doit refléter la manière dont une organisation organisera ses ressources pour réaliser ses objectifs stratégiques, en détaillant le travail qui sera fait avec quel personnel et à quel endroit. Sans cela, on court le risque de voir la direction perdre l’appui des parties prenantes à la forme future de l’Organisation. On court un risque encore plus grand pour la rentabilité si l’effort de transformation ne vise pas l’émergence d’une nouvelle forme d’organisation. Définir un nouveau modèle peut être un moyen très efficace d’apporter un changement cohérent et de la clarté dans les objectifs. À ce stade, a tranché l’Auditeur général, les Nations Unies n’ont pas de modèle clair et accepté par tous pour l’avenir.
La direction doit adopter une approche intégrée conduisant à un modèle coordonné, cohérent et bien contrôlé. Nous voyons déjà, a reconnu le Contrôleur, une approche plus disciplinée mais nous sommes devant un problème complexe qui touche à la manière de s’attaquer à une culture bien ancrée au sein du personnel et de la direction et qui suscite des questions sur les compétences requises pour conduire des activités aussi complexes et réussir une réforme de la gestion et de l’administration effective.
Après cette déclaration, les représentants de la Bolivie (au nom du Groupe des 77 et de la Chine), de l’Union européenne et de la Tanzanie ont salué l’importance des recommandations du Comité des commissaires aux Comptes (CCC), instance suprême de supervision externe de l’ONU, pour parvenir à une ONU plus saine, plus transparente et plus efficace et à une meilleure gestion financière de l’ONU.
Note du Secrétaire général sur le rapport du Corps commun d’inspection (CCI) intitulé « Examen de la gestion des partenaires d’exécution dans les organismes des Nations Unies » (A/69/378 et A/69/378/Add.1)
Pour les organismes des Nations Unies s’occupant de développement et d’aide humanitaire, la gestion appropriée des partenaires d’exécution (PE) est un problème complexe. Les PE sont très variables: il peut s’agir d’entités du gouvernement hôte, d’ONG nationales et internationales, de groupes de la société civile et d’établissements d’enseignement et de recherche.
Le présent rapport examine les méthodes actuellement utilisées par ces organismes pour sélectionner et gérer les PE, s’efforce de dégager des éléments et enjeux communs et recense les bonnes pratiques et formule des recommandations. Le rapport fait 12 recommandations officielles dont deux s’adressent aux organes délibérants et 10 aux chefs de secrétariat des organismes. Il recommande d’abord que les chefs de secrétariat des organismes des Nations Unies fassent clairement la distinction entre ceux de leurs partenariats qui prévoient le transfert de ressources de l’ONU à des tiers, comme les partenaires d’exécution, et ceux qui n’en prévoient pas.
Les chefs de secrétariat devraient aussi veiller à ce que les informations clefs sur les partenaires d’exécution, telles que les dépenses par objet (programme, projet, activité, etc.), la modalité (entité du gouvernement hôte, ONG/OSC, etc.) et l’évaluation de leurs résultats soient immédiatement disponibles au sein de leur organisme. Ils devraient mettre en place des mécanismes rigoureux d’évaluation et de sélection des PE et et des cadres de suivi fondés sur les risques. Ils devraient également instituer, à l’intention du personnel collaborant avec les PE (en particulier le personnel des bureaux de pays), une formation de sensibilisation à la fraude et de prévention.
Les chefs de secrétariat devraient donc réviser les statuts des services de contrôle afin de s’assurer qu’ils ont le droit d’enquêter sur des tiers associés à l’exécution d’activités financées par les Nations Unies. Ils devraient examiner les capacités de leurs systèmes automatisés existants, tels que les progiciels de gestion intégrés et autres systèmes de suivi par base de données, afin de pouvoir appuyer la gestion des PE et regrouper les données pertinentes dans ces systèmes.
Dans l’additif, la note reflète les vues des organismes des Nations Unies quant aux recommandations.
Après la présentation du rapport, la représentante de la Bolivie, au nom du Groupe des 77 et de la Chine, a promis de se prononcer sur la question du CCI au cours du débat que devrait tenir la Commission.
BUDGET-PROGRAMME DE L’EXERICE BIENNAL 2014-2015
Rapport du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) sur l’avancement de la construction de nouveaux locaux à usage de bureaux à la Commission économique pour l’Afrique à Addis-Abeba (CEA) (A/69/415)
Pour établir ce rapport, le CCQAB a examiné le rapport du Secrétaire général (A/69/359) qui indique les travaux de construction de nouveaux bureaux à la CEA sont achevés et les locaux seraient pleinement occupés en août 2014. Quelques projets annexes sont en cours et devraient être achevés d’ici à juin 2015. Le budget total reste fixé à 15 333 200 dollars. Au 31 juillet 2014, le montant total des dépenses s’élevait à 13 262 400 dollars, et il est prévu que des dépenses supplémentaires d’un montant de 2 070 800 dollars seront engagées entre août 2014 et juin 2015.
Les locataires du nouvel immeuble sont l’Office des Nations Unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS), le Bureau de liaison du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés auprès de l’Union africaine et de la Commission économique pour l’Afrique, le Bureau des Nations Unies auprès de l’Union africaine, y compris l’Opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour (MINUAD), l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF). L’immeuble accueille 685 personnes, contre les 647 prévues.
Le revenu locatif brut est estimé à 1 506 100 dollars par an pour les cinq organismes et devrait couvrir l’intégralité des dépenses de fonctionnement, y compris les services collectifs de distribution. Dans son rapport, le Secrétaire général propose de créer 18 postes d’agent de sécurité, à compter du 1er janvier 2015. Les 18 postes s’ajouteraient aux 119 postes existants et les ressources à prévoir pour ces 18 postes pour l’exercice 2014-2015 s’élèvent à 386 700 dollars (déduction faite des contributions du personnel).
Par ailleurs, la CEA a lancé la première initiative du projet historique de rénovation de la Maison de l’Afrique visant à faire de celle-ci un monument dédié à l’histoire africaine contemporaine. L’initiative a été lancée lors d’une cérémonie organisée le 24 octobre 2008. Il est envisagé d’exécuter le projet en cinq phases échelonnées sur environ sept ans. Les phases 1 (préparatifs) et 2 (concept et conception du projet) ont débuté en février 2014 et se sont achevées en juin 2014; la phase 3 (études techniques) débutera au premier trimestre de 2015 et devrait se terminer avant la fin de 2016; la quatrième phase (construction) comprend cinq étapes dont l’exécution s’échelonnera entre 2017 et 2021; la période de garantie de parfait achèvement constitue la cinquième et dernière phase du projet.
Les prévisions de dépenses pour les phases 3 à 5 s’élèvent à 56, 9 millions de dollars, dont 52,8 millions au titre des travaux de construction. Le Secrétaire général propose de créer une structure de gouvernance du projet; de mettre sur pied une équipe chargée de la gestion du projet; et d’engager un architecte-conseil chargé de la phase 3 (études techniques). Les prévisions de dépenses pour l’exercice biennal 2014-2015 s’élèvent à 2 309 200 dollars.
Le CCQAB recommande à l’Assemblée générale d’approuver la création, à compter du 1er janvier 2015, de 14 postes d’agent de sécurité (agent local) au titre du budget-programme de l’exercice biennal 2014-2015; d’approuver la création, à compter du 1er juillet 2015, de deux emplois de temporaire pour la constitution de l’équipe de gestion de projet à temps plein; d’ouvrir un crédit additionnel d’un montant de 2 610 000 dollars au budget-programme de l’exercice biennal 2014-2015; et d’imputer le montant de 2 610 000 dollars sur le fonds de réserve pour l’exercice biennal 2014-2015. Le CCQAB recommande aussi d’approuver la création d’un compte spécial pluriannuel pour la durée du projet de rénovation de la Maison de l’Afrique.
Déclarations
S’exprimant au nom du Groupe des 77 et de la Chine, Mme DAYANA RIOS REQUENA (Bolivie) s’est félicitée des progrès enregistrés et de l’appui constant manifesté par le pays hôte tout au long des travaux de construction. Mme Requena a souhaité que les travaux supplémentaires n’engendrent pas de dépassements de coûts et se fassent dans le respect du calendrier établi. Elle a appelé le Secrétaire général à déployer tous les efforts possibles pour s’assurer des relations de bon voisinage entre les différentes entités présentes dans les locaux.
Concernant le recouvrement de coûts suite à des retards dans l’exécution du projet, Mme Requena a appuyé la recommandation du CCQAB appelant le Secrétaire général à trouver des voies de recours possibles. Au sujet de la rénovation de la Maison de l’Afrique, la représentante s’est dite préoccupée par les retards. Dans la mesure où ce projet revêt une importance particulière pour le Groupe des 77 et la Chine, elle a dit attendre avec impatience les détails sur les raisons de ces retards et sur les dispositions qui seront prises pour y remédier.
Au nom du Groupe des États d’Afrique, M. KODJOVI DOSSEH (Togo) a salué les progrès accomplis depuis la publication du dernier rapport. Il a néanmoins regretté que ce projet ait été affecté par un certain nombre de facteurs qui ont retardé sa mise en œuvre et augmenté les coûts. S’agissant de la rénovation de la Maison de l’Afrique, il a souhaité que ces bâtiments soient conformes aux normes de construction « les plus ambitieuses ». Il s’est réjoui que les salles de conférence 3, 4 et 5 soient à nouveau ouvertes depuis mars 2014 et voulu que l’on fasse tout pour augmenter le taux d’utilisation de ces salles. Il a demandé au Secrétaire général de n’épargner aucun effort pour que la rénovation de la Maison de l’Afrique soit achevée dans les délais impartis.
L’achèvement le 19 juin dernier des travaux de construction des nouveaux bureaux de la Commission économique pour l’Afrique (CEA) à Addis-Abeba est un succès, s’est félicité M. AMAN HASSEN (Éthiopie). Tout en se réjouissant de l’occupation complète des locaux, le représentant a voulu que les projets annexes soient bien achevés d’ici à juin 2015. En tant que pays hôte, l’Éthiopie a tout fait pour que les infrastructures attenantes aux nouveaux locaux, notamment les routes permettant d’y accéder, soient réhabilitées. Comme le nombre d’occupants est supérieur au nombre initialement prévu, le représentant a appuyé l’idée de recruter du personnel supplémentaire de sécurité. Concernant la rénovation des locaux de conférence, y compris la Maison de l’Afrique, il a rappelé le « passé glorieux » de ce bâtiment, qui fut le cadre en 1963 de la création de l’Organisation de l’Union africaine (OUA), prédécesseur de l’Union Africaine (UA). La Maison de l’Afrique est un monument historique d’Addis-Abeba vieux de plus d’un demi-siècle, a rappelé le représentant qui a promis la pleine coopération de son pays dans la mise en œuvre du projet.
M. KALUGIN (Fédération de Russie) a espéré que les travaux connexes seront achevés dans les délais impartis sans dépasser les coûts initiaux. Il a promis d’examiner plus avant la demande du Secrétaire général de créer 18 postes d’agent de sécurité, à compter du 1er janvier 2015. Il a jugé élevées les prévisions de dépenses pour la rénovation des locaux de conférence, y compris la Maison de l’Afrique. Il a demandé au Secrétariat de commenter la recommandation du CCQAB visant la création d’un compte spécial pluriannuel pour la durée du projet de rénovation de la Maison de l’Afrique. Il a aussi demandé si on avait tiré toutes les leçons du Plan-cadre d’équipement pour garantir l’efficacité dans la rénovation de la Maison de l’Afrique.
M. JUSTIN KISOKA (Tanzanie) s’est plaint de la mauvaise qualité des services de vidéoconférence à la Commission économique pour l’Afrique, une question qui a déjà fait l’objet de discussions. Constatant, une nouvelle fois, cette mauvaise qualité aujourd’hui, le représentant s’est demandé s’il s’agissait de difficultés techniques à New York ou à Addis-Ababa. Si c’est à Addis-Abeba, il faut les régler, dans le cadre des travaux de rénovation, s’est-il impatienté.
S’exprimant par visioconférence à partir d’Addis-Abeba, le Chef de Cabinet du Secrétaire exécutif de la CEA, M. COLLEN KÉLAPILÉ a assuré que la Commission s’efforçait effectivement de corriger les problèmes techniques qui ne sont d’ailleurs pas limités aux services de vidéoconférence réputés défectueux. Il faut d’autant plus corriger ces problèmes que les restrictions budgétaires ont réduit le nombre des déplacements, engendrant un recours plus fréquent aux services de visioconférence.