Cinquième Commission: le nombre de cas traités par le système de justice interne de l’ONU traduit une mauvaise gestion des relations entre supervisés et superviseurs
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Cinquième Commission
8e séance – après-midi
CINQUIÈME COMMISSION: LE NOMBRE DE CAS TRAITÉS PAR LE SYSTÈME DE JUSTICE INTERNE DE L’ONU TRADUIT UNE MAUVAISE GESTION DES RELATIONS ENTRE SUPERVISÉS ET SUPERVISEURS
Le nombre élevé des affaires traitées par le nouveau système d’administration de la justice à l’ONU traduit une mauvaise gestion des relations entre les supervisés et les superviseurs, a prévenu aujourd’hui le représentant de Fidji devant la Cinquième Commission chargée des questions administratives et budgétaires.
La Commission examinait l’efficacité d’un système mis en place le 1er juillet 2009 pour les quelque 75 000 fonctionnaires de l’ONU. Le système dit formel comprend le Tribunal du contentieux administratif et le Tribunal d’appel. Mais avant de saisir les Tribunaux, tout fonctionnaire, qui souhaite contester telle ou telle décision non disciplinaire, doit demander un contrôle hiérarchique auprès du Groupe du contrôle hiérarchique, qui peut vider un grief et éviter les contentieux inutiles.
Or en 2012, le Tribunal du contentieux administratif a été saisi de 258 nouvelles affaires, même si c’est une baisse par rapport à 2011, et le Tribunal d’appel, de 142 nouvelles affaires, une hausse par rapport à l’année précédente. Pourtant, s’est étonnée la représentante du Japon, la solution consistant à régler les conflits par un mécanisme informel comme le Bureau de l’Ombudsman a l’avantage d’être moins pénible, moins passionnée et moins stressante.
Son homologue de Fidji a tenté une explication: le nombre élevé des affaires traitées traduit une mauvaise gestion des relations entre les supervisés et les superviseurs, a-t-il dit, au nom du Groupe des 77 et de la Chine. Son homologue des États-Unis a imputé cette « culture procédurière » au fait que l’ONU ne dispose pas d’un système efficace pour évaluer la performance d’un employé.
C’est le système d’évaluation des performances qui doit être complété par un système d’administration de la justice et non l’inverse, a insisté le représentant, en craignant qu’à terme l’ONU ne devienne complètement ingérable. Le représentant a cité les problèmes qui émergent de l’évaluation des performances comme un sentiment d’injustice et d’abus chez les supervisés et l’impression, chez les superviseurs, qu’ils n’ont pas les outils nécessaires pour faire des évaluations honnêtes.
L’idée de réexaminer tout le système formel d’administration de la justice, qui, selon les mots du représentant fidjien, ne réussit pas à apaiser les tensions entre superviseurs et supervisés, a été appuyée par le représentant américain. Avec son homologue de la Suisse, il a appelé à une évaluation indépendante, en doutant d’emblée des compétences en la matière du Corps commun d’inspection et du Comité des commissaires aux comptes. Le représentant américain a dit attendre du Secrétaire général une proposition sur un panel indépendant qui pourrait être financé dans les limites des ressources disponibles.
À propos des contraintes budgétaires, les représentants américain et suisse ont soutenu l’idée de financer le Bureau d’aide juridique au personnel par un prélèvement sur le salaire mensuel des fonctionnaires. Cette structure dédiée au personnel doit être financée par le personnel, a insisté le représentant américain, en disant ne pas comprendre pourquoi le Secrétaire général affirme qu’il serait dans l’intérêt des États Membres de prendre en charge cette structure. Son homologue du Japon s’est dit prêt à parler du financement et du mandat du Bureau qu’il a trouvé essentiels.
La prochaine réunion de la Cinquième Commission sera annoncée dans le Journal des Nations Unies.
ADMINISTRATION DE LA JUSTICE À L’ORGANISATION DES NATIONS UNIES (A/68/346, A/68/158, A/68/306 et A/68/530)
Présentation et débat général
La Commission était saisie du Rapport du Secrétaire général sur l’administration de la justice à l’ONU ( A/68/346), du Rapport du Secrétaire général sur les activités du Bureau des services d’ombudsman et de médiation des Nations Unies (A/68/158), du Rapport du Conseil de justice interne sur l’administration de la justice à l’ONU ( A/68/306), et du Rapport du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires sur ces trois derniers rapports(A/68/530).
Ces différents rapports rappellent que l’Assemblée générale a institué un système d’administration de la justice indépendant, transparent, professionnalisé, doté de ressources suffisantes et décentralisé, qui obéisse aux règles applicables du droit international ainsi qu’aux principes de la légalité et du respect des formes régulières, et qui permette de faire respecter les droits et obligations du fonctionnaire et d’amener responsables et fonctionnaires à répondre également de leurs actions.
Le système, qui est devenu opérationnel le 1er juillet 2009, comprend le Tribunal du contentieux administratif et le Tribunal d’appel, épaulés tous deux par le Bureau de l’administration de la justice. Mais avant de saisir les tribunaux, tout fonctionnaire qui souhaite contester telle ou telle décision non disciplinaire doit demander un contrôle hiérarchique auprès du Groupe du contrôle hiérarchique du Département de la gestion ou auprès de l’entité compétente en la matière au sein des fonds et programmes administrés séparément. Le contrôle hiérarchique est l’occasion pour l’administration de vider tel grief si possible et d’éviter tout contentieux inutile.
Pour garantir l’indépendance, le professionnalisme et la responsabilisation du système d’administration de la justice, l’Assemblée a aussi institué le Conseil de justice interne qui établit chaque année un rapport sur ce système et des listes de candidats au poste de juge. Le Conseil réfléchit aussi à la manière de renforcer la contribution qu’il apporte au système. Il est composé de cinq membres, à savoir deux éminents juristes externes (nommés l’un par le personnel et l’autre par l’Administration), un représentant du personnel, un représentant de l’Administration et un éminent juriste choisi par les quatre autres membres pour présider le Conseil. Les personnes appelées à siéger sont officiellement nommées par le Secrétaire général.
Enfin le Bureau des services d’ombudsman et de médiation est perçu comme un système informel de règlement des différends. L’Ombudsman a pour vocation de rendre compte des grands problèmes d’ordre structurel qu’il décèle ou qui sont portés à son attention, afin de promouvoir l’harmonie sur le lieu de travail. Il détecte ces problèmes structurels de manière suivie, en informe les principaux intervenants et partenaires au sein de l’Organisation et, sur la base des observations effectuées, il formule des recommandations.
Dans ses conclusions, le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB)constate que depuis la création du nouveau système d’administration de la justice, le nombre de dossiers dont ses différentes composantes ont été saisies a augmenté d’année en année mais que les statistiques pour 2012 pourraient laisser supposer une inversion partielle de cette tendance. Le Comité compte sur le Secrétaire général pour continuer de recueillir des données afin de suivre les évolutions.
En attendant, il constate une disparité du nombre de recours accueillis en tout ou partie, selon qu’ils sont formés par le Secrétaire général ou par des fonctionnaires. Comme ils semblent plus nombreux à être accueillis lorsqu’il s’agit du Secrétaire général, le CCQB demande à ce dernier de déterminer les causes de cette disparité.
S’agissant de l’institutionnalisation des bonnes pratiques de gestion qu’a demandée l’Assemblée générale, le CCQABmet en avant l’importance des recueils pratiques établis à l’intention des membres du personnel d’encadrement concernant la jurisprudence du Tribunal et espère qu’ils auront des répercussions concrètes sur le comportement de ces derniers.
Quant aux évaluations indépendantes intermédiaires de la procédure formelle d’administration de la justice, suggérées par l’Assemblée générale, le CCQAB se dit d’avis qu’une évaluation indépendante intermédiaire du système est souhaitable. Il précise que toute évaluation sur le fonds doit inclure un examen de l’évolution de la jurisprudence des tribunaux, ainsi qu’une analyse du développement de cette jurisprudence. L’évaluation doit également inclure une analyse de la façon dont les activités des Tribunaux sont organisées et menées dans les différents lieux d’affectation.
Quant à l’organe chargé de mener l’évaluation, le CCQAB juge qu’en l’état actuel de son programme de travail et de ses ressources, le Corps commun d’inspection risque d’avoir des difficultés à mener cette évaluation. Il relève par ailleurs, en ce qui concerne le Comité des commissaires aux comptes, que celui-ci n’a sans doute pas un mandat assez large pour être à même de traiter tous les aspects de l’évaluation envisagée. Il estime qu’un cadre d’évaluation incluant des juristes serait considéré comme plus crédible et mieux fondé mais il reconnaît qu’une évaluation de ce type aurait des conséquences financières.
Ayant examiné les diverses formules envisagées pour le financement du Bureau d’aide juridique au personnel, le CCQAB se dit d’avis que la formule consistant à prélever une cotisation chaque mois sur le traitement, assortie d’une « clause dérogatoire », est la plus réaliste, étant donné qu’elle prévoit des cotisations du personnel au titre de la représentation juridique, tout en laissant auxdits fonctionnaires, s’ils le souhaitent, la possibilité de ne pas cotiser et celle de rétablir ultérieurement leur participation.
S’agissant du projet pilote sur la possibilité de déléguer des pouvoirs en matière disciplinaire hors du Siège, le CCQAB convient qu’il est préférable de différer de deux ans sa mise en oeuvre pour voir si d’autres initiatives en cours permettraient d’atteindre des objectifs similaires.
Enfin, le CCQAB trouve qu’il serait avisé d’accorder aux juges les privilèges et immunités prévus à la Convention des Nations Unies pour leur permettre de s’acquitter sans entrave des devoirs de leur charge. Par contre, compte tenu de leurs conditions d’emploi, il estime qu’il n’y a pas lieu de recommander une modification de leur rang, de Directeur à Sous-Secrétaire général.
M. PETER THOMSON (Fidji), au nom du Groupe des 77 et de la Chine, a estimé que le règlement informel des conflits reste essentiel dans le système d’administration de la justice pour « éviter d’avoir inutilement recours aux phases contentieuses proprement dites ». Pour le Groupe des 77 et la Chine, a-t-il dit, le paramètre essentiel d’un bon fonctionnement du système formel d’administration de la justice est la forte réduction des délais de règlement des affaires. Le temps moyen de traitement des affaires par le Tribunal du contentieux administratif est passé de 5 ans dans l’ancien système à peu près 12 mois, a dit M. Thomson.
La diminution partielle des nouvelles affaires reçues par le Groupe du contrôle hiérarchique et le Tribunal du contentieux « indique que le nouveau système d’administration de la justice atteint ses objectifs et qu’il bénéficie de la confiance de ses clients », a souligné le représentant. Il a nuancé ses propos en estimant que « le succès du système actuel, qui pourrait expliquer la hausse des demandes soumises, traduit aussi une mauvaise gestion des relations entre les membres du personnel et les administrateurs », alors que l’Assemblée n’a cessé d’insister sur le fait que le nouveau système doit « avoir un impact positif sur ces rapports ».
Intervenant aussi au nom du Liechtenstein, M. MATTHIAS DETTLING (Suisse) a estimé que la séparation des pouvoirs et l’indépendance des tribunaux étaient indispensables pour garantir un système d’administration de la justice fonctionnel et efficace. Il a jugé important de garantir des voies de recours efficaces à tout moment, et un niveau et une répartition appropriés des ressources au sein du système, tout comme un juste équilibre entre les mesures incitatives et dissuasives. L’efficacité des systèmes formel et informel d’administration de la justice est étroitement corrélée à une saine gestion des ressources humaines, a ajouté le représentant suisse avant de rappeler que la plupart des dossiers dont sont saisis ces systèmes ont trait à des questions de nominations et de cessation de service.
Il va sans dire que les améliorations apportées dans ce secteur doivent s’accompagner d’autres améliorations dans le domaine de la gestion des ressources humaines, a-t-il ajouté. Le représentant a noté qu’après quatre années d’existence, ce nouveau système mériterait d’être soumis à une évaluation indépendante intermédiaire. Il a ajouté que le cahier de charge de cette évaluation devrait aussi prendre en compte l’étendue du système actuel, la relation entre le système formel et informel, ainsi que la jurisprudence des tribunaux. Nous devrons également nous assurer que les personnes qui réaliseront l’évaluation disposent des compétences requises, a-t-il prévenu, précisant que ni le Corps commun d’inspection, ni le Comité des commissaires aux comptes ne seraient idéalement équipés pour cette tâche.
Le représentant a par ailleurs relevé que la nécessité de maintenir en poste les juges ad litem pour une année supplémentaire a toujours été justifiée par le nombre de dossiers traités. Il a souhaité que la Commission puisse effectuer une prorogation de deux ans, afin de donner davantage de stabilité au système, tout en soulageant un peu plus les États Membres. Il a rappelé que les poursuites abusives avaient un impact négatif sur l’administration de la justice puisqu’elles accaparent des ressources destinées aux procédures légitimes. Il a, de ce fait, salué les trois options proposées par le Conseil de justice interne pour éviter les demandes futiles qui aboutissent à un détournement du système.
Il a en outre évoqué les attributions inhérentes au Bureau de l’aide juridique au personnel et a suggéré que les fonctionnaires partagent les coûts du Bureau avec les États Membres, notamment par des retenues automatiques sur leur salaire mensuel. Il a enfin dit la préoccupation de la Suisse et du Liechtenstein face aux différends impliquant des non-fonctionnaires. Notant qu’elles sont rares, il a tout de même souhaité apprendre davantage sur la nature de ces différends ainsi que sur les pratiques en place pour les éviter ou les atténuer, notamment en l’absence de voies de recours efficaces.
Mme ERIKO YAJIMA KOYAMA (Japon) a estimé que la solution consistant à régler les conflits par un mécanisme informel et à un stade précoce a l’avantage d’être moins pénible, moins passionné et moins stressant pour les membres du personnel et les administrations. Elle a particulièrement salué les activités de sensibilisation du Bureau de l’Ombudsman et encouragé le Secrétaire général à diffuser plus largement les pratiques de référence pour prévenir sur les lieux de travail. Elle a fait sien l’avis du CCQAB sur la nécessité de mener une évaluation indépendante intermédiaire du système formel d’administration de la justice. Elle a exprimé sa volonté de débattre non seulement du financement du Bureau de l’aide juridique au personnel mais aussi de son mandat.
M. THEODORE STRICKLAND (États-Unis) a déclaré que le système d’administration de la justice est un élément essentiel de la gestion des ressources humaines, en particulier dans la mesure où il est lié à l’évaluation des performances. Après avoir cité des améliorations notables du nouveau système depuis sa mise en œuvre il y a quatre ans, il a dit que ce système a permis à l’ONU d’appliquer des normes du XXIe siècle qui devraient avoir des incidences positives sur la transparence, l’équité, l’efficacité et la responsabilisation du personnel. Malgré les progrès constatés, le représentant a fait plusieurs critiques. Il a d’abord voulu que les deux Tribunaux ne s’arrogent des pouvoirs que leur mandat ne leur donne pas.
Il a ensuite voulu que leur recours aux principes généraux du droit et de la Charte des Nations Unies demeure conforme aux mandats de l'Assemblée générale. Il a enfin demandé que l’on essaie de régler les questions liées à l’évaluation des performances avant leur envoi au système d’administration de la justice. Malheureusement, a-t-il dit avoir constaté, une culture procédurière s’est imposée aux Nations Unies, compte tenu de l’absence d’un système efficace d’évaluation des performances.
Mais le représentant s’est surtout dit intéressé par une évaluation indépendante de tout le système formel d’administration de la justice, de ses performances et de ses impacts sur la responsabilisation et la transparence à l’ONU. Sans pour autant nier l’importance du CCI pour le contrôle des activités de l’ONU, il a émis de sérieux doutes sur la capacité du CCI de mener une telle évaluation indépendante. Nous voudrions, a-t-il dit, voir comment le Secrétaire général pourrait créer un panel indépendant tout en restant dans les limites des ressources disponibles.
Il a aussi voulu savoir pourquoi le Secrétaire général estime qu’il est dans l’intérêt de l’Organisation qu’elle continue de prendre entièrement à sa charge le financement du Bureau d’aide juridique au personnel. Cette structure dédiée au personnel devrait être financée par ledit personnel. Il a donc appuyé l’idée de le financer par un prélèvement sur le traitement de base des fonctionnaires.
Le représentant s’est dit particulièrement inquiet des questions liées à l’évaluation des performances: un manque de directives, unereconnaissance insuffisante du travail du personnel, un sentiment d’injustice et d’abus et une impression que les superviseurs n’ont pas les outils pour donner un avis ouvert et honnête aux supervisés. Un bon système d’administration de la justice doit être un système qui résout, de manière constructive, les différends liés au travail entre les supervisés et les superviseurs et qui complète un système efficace d’évaluation des performances.
Il a ajouté qu’un tel système est indispensable pour une gestion des ressources humaines efficace de nature à ragaillardir le personnel et à améliorer le rendement de l’Organisation. Or, le système actuel compromet la réalisation de cet objectif. Si les insuffisances du nouveau système ne sont pas corrigées l’Organisation risque de devenir difficile à gérer, a estimé M. Strickland.
Mme NOEMI TAN DIAZ (Philippines) a dit attendre du nouveau système d’administration de la justice une « meilleure clarté » dans la résolution des conflits et une réduction des délais dans le traitement des affaires. La clarté et la simplicité du langage dans les règles, règlements et termes des contrats sont essentielles, a-t-elle insisté, pour éviter les conflits. Préoccupée par le financement du Bureau de l’aide juridique au personnel et par les questions liées à l’accès des personnes handicapées au lieu de travail, elle a exigé du Secrétariat un environnement de travail conforme à la Convention relative aux droits des personnes handicapées. Elle s’est aussi inquiétée du manque apparent de spécialisation du Bureau de l’ombudsman et face à toutes ces lacunes, elle s’est prononcée en faveur d’une évaluation indépendante intermédiaire du système formel, qui serait d’autant plus opportune que l’année prochaine marquera le cinquième anniversaire du nouveau système.
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