LES DELEGATIONS INVITENT A DEFINIR DE MANIERE PRUDENTE LE POUVOIR DU DEPOSITAIRE DE TRAITES DE REJETER UNE RESERVE JUGEE ILLICITE

Sixième Commission

20^e et 21^e séances – matin et après-midi

LES DELEGATIONS INVITENT A DEFINIR DE MANIERE PRUDENTE LE POUVOIR DU DEPOSITAIRE DE TRAITES DE REJETER UNE RESERVE JUGEE ILLICITE

Le rapporteur spécial sur les réserves aux traités souhaite une meilleure collaboration entre la Sixième Commission et la Commission du droit international

Réunie sous la présidence de M. Pierre Lelong (Haïti), la Commission juridique (Sixième Commission) a poursuivi aujourd’hui l'examen du rapport de la Commission de droit international (CDI) sur les travaux de sa cinquante-troisième session, en insistant sur le chapitre VI intitulé “Réserves aux traités”.

A la demande de l’Assemblée générale, la Commission du droit international a entamé l’élaboration d’un projet de guide de la pratique sur les réserves aux traités en 1994.  Ce texte est constitué d’un ensemble de projets de directives, assortis de commentaires que les délégations de la Sixième Commission ont commentés.  Concernant les dispositions relatives au rôle de dépositaire des traités, la question qui se pose le plus est celle de savoir s’il appartient ou non au dépositaire d’apprécier le caractère licite des réserves.  La plupart des délégations ont interprété le projet de guide au sens strict, ne reconnaissant pas ainsi ce pouvoir au dépositaire.  A cet égard, les représentants de la Pologne et du Mali ont rappelé les dispositions de la Convention de Vienne qui tendent, de leur avis, vers une interprétation stricte du rôle de dépositaire.  L’article 77 paragraphe 2 de la Convention, en effet, oblige le dépositaire à en référer aux Etats lorsqu’une divergence apparaît au sujet de l’accomplissement de ses fonctions.  Il ne reviendrait donc pas au dépositaire de porter des jugements sur la validité d’une réserve.  Selon la représentante de la Pologne, le dépositaire devrait en pratique appeler l’attention de l’Etat sur le fait que la réserve que celui-ci veut exprimer ne semble pas admissible.  Si l’Etat insiste pour maintenir malgré tout cette réserve, le dépositaire n’aurait d’autre choix que de la porter à l’attention des autres Etats signataires, a-t-elle ajouté.

La formulation tardive des réserves a encore suscité de nombreux commentaires de la part des délégations, car elle relève d’une pratique exceptionnelle qui doit être exercée avec prudence.  Le recours abusif à une telle pratique est notamment redouté par certains, comme le délégué malien qui a proposé d’assortir cet usage de conditions précises.  Cependant, personne n’a vraiment remis en cause la possibilité de formuler une réserve tardivement puisque la pratique a montré que tous les Etats ont recouru à ce type de réserves, a noté   M. Pellet, rapporteur spécial de la CDI pour la question des réserves aux traités, dans sa réponse aux observations formulées par les délégations.

Les délégations ont en outre fait des commentaires sur la distinction que la CDI a établie entre les déclarations interprétatives simples et les déclarations interprétatives conditionnelles.  Pour le représentant du Mali, cette distinction est appropriée.  D’une manière générale, les délégations sont convaincues qu’il n’est pas nécessaire de consacrer une longue série de directives aux déclarations interprétatives conditionnelles.

Les représentants des pays suivants ont pris la parole : Mali, France, Pologne, Guatemala, Hongrie, Grèce et Israël.

La Sixième Commission poursuivra ses travaux, demain mercredi 7 novembre, à 15 heures.

Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa cinquante-troisième session (A/56/10 et Corr.1)

Déclarations

M. SALIFOU FOMBA (Mali) a tenu à souligner que la technique des réserves constitue un mécanisme important pour une participation large et consensuelle des Etats à la vie juridique internationale.  Sur la question des déclarations interprétatives conditionnelles, il a invité la CDI à poursuivre la recherche et l’observation de la pratique avant de conclure que celles-ci doivent être soumises au même régime que les réserves elles-mêmes.  Concernant la formulation tardive des réserves, le Mali estime qu’il serait sage de limiter la portée “ratione temporis” du droit de formuler des réserves à celle du processus d’épuisement des moyens d’expression du consentement, ce qui, selon le délégué, implique un sens plus élevé de la part des Etats.  Le représentant a souscrit, par conséquent, à la double condition proposée par la CDI : admettre la réserve tardive seulement si le traité n’en dispose pas autrement et si cela ne fait l’objet d’aucune objection.  Il a estimé qu’une telle proposition écarterait le risque d’abus.  Pour ce qui est du rôle du dépositaire des conventions, le représentant a rappelé le contenu des articles 76 et 77 de la Convention de Vienne, qui invitent notamment le dépositaire à en référer aux Etats lorsqu’une divergence apparaît au sujet de l’accomplissement de ses fonctions.  De l’avis de sa délégation, cela signifie que l’on n’a pas voulu conférer un plein pouvoir aux dépositaires sur les matières contentieuses.  Le fait de conférer au dépositaire le pouvoir de refuser de communiquer une réserve manifestement illicite lui apparaît toutefois comme une conséquence pratique de l’article 19 de la Convention de Vienne, qui dénie à l’Etat le droit de formuler une réserve dans trois cas spécifiques.

M. JEAN-LUC FLORENT (France), commentant les projets de directives sur les réserves aux traités, a tenu à préciser que sa délégation souhaite utiliser l’expression “ligne directrice” qui lui semble plus appropriée que “directive” dans le projet de guide.  Le projet de directive 2.1.1, qui traite de la forme écrite des réserves, reprend à juste titre la règle posée à l’article 23 de la Convention de Vienne.  En revanche, il n’est pas d’avis que l’on puisse concevoir ce que le rapporteur spécial appelle des “réserves orales”, le seul moyen de garantir la stabilité et la sécurité contractuelles étant de les formuler par écrit.  Il a estimé, en ce qui concerne le projet de directive 2.4.2, que l’on pourrait simplifier l’exercice des déclarations interprétatives en précisant que les “lignes directrices” relatives aux réserves s’appliquent “mutadis mutandis” aux déclarations interprétatives conditionnelles.  La rédaction du projet de directive 2.1.3 soulève, de l’avis de M. Florent, quelque difficulté quant au terme “compétence”.  Il a souhaité en effet qu’on établisse une distinction claire entre les autorités compétentes pour formuler la réserve et celles compétentes pour présenter la réserve.

En ce qui concerne le projet de directive 2.1.4, qui traite de l’absence de conséquences au plan international de la violation de règles internes relatives à la formulation des réserves, le représentant a noté qu’il s’inspire largement de l’article 46 de la Convention de Vienne.  A cet égard, il a demandé s’il ne faudrait pas admettre aussi que la violation, si elle est manifeste et concerne une règle de droit interne fondamentale, peut être invoquée par l’Etat comme viciant la réserve.  Au sujet de la directive 2.1.5 sur la communication des réserves, qui s’inspire de l’article 23 de la Convention de Vienne, il a considéré qu’elle complète utilement cet article.  Par ailleurs, M. Florent a dit s’opposer à l’idée, défendue par certains membres de la Commission du droit international, d’utiliser le courrier électronique pour formuler les réserves car un tel moyen n’est pas approprié en la matière.  Tout en considérant que les projets de directives 2.1.6 et 2.1.7, relatifs au rôle de dépositaire du traité, ne soulèvent pas de difficultés particulières, M. Florent s’est toutefois demandé si l’on pouvait confier au dépositaire la prérogative de rejeter une réserve interdite ou s’en tenir simplement à l’article 77 de la Convention de Vienne qui lui demande, dans ce cas, de porter la question à l’attention des autres Etats signataires et contractants.  Il a conclu en relevant que la pratique actuelle semble montrer que le dépositaire refuse d’accepter une réserve interdite par le traité lui-même et que la question mérite d’être approfondie.

MME ANNA WYROZUMSKA (Pologne) a constaté que la CDI propose désormais d’appliquer aux déclarations interprétatives conditionnelles le même régime juridique que pour les réserves.  Pour la représentante, il est clair que les clauses d’interprétation conditionnelle sont incluses dans la notion de réserve et, par conséquent, elle dit partager les doutes de la CDI sur l’opportunité de maintenir une distinction entre les deux dans le futur guide de la pratique.  Sur la pratique des réserves tardives, elle a souscrit à la formule proposée par la CDI consistant à accepter ou à faire une objection à la formulation d’une réserve tardive et non à la réserve en soi, ajoutant toutefois que cette distinction est susceptible de soulever des doutes sur les effets juridiques d’une telle acceptation.  Elle a suggéré par conséquent que ce point soit clarifié dans le futur guide de la pratique.  Concernant le rôle des dépositaires des traités, Mme Wyrozumska a souligné que la Convention de Vienne tendait vers une interprétation stricte de leur rôle, qui stipulait qu’il ne leur revenait pas de poser des jugements sur la validité d’une réserve.  De l’avis de sa délégation, le dépositaire devrait en pratique appeler l’attention de l’Etat sur le fait que la réserve que celui-ci veut exprimer ne semble pas admissible.  Si l’Etat insiste pour maintenir quand même cette réserve, le dépositaire n’aurait d’autre choix que de la rendre publique auprès des autres Etats signataires, a-t-elle indiqué.  La représentante a ajouté toutefois que si une réserve se révélait ouvertement inadmissible, selon les termes du traité, l’article 20, paragraphe 5 de la Convention de Vienne ne s’appliquerait pas et, par conséquent, le délai de 12 mois ne permettrait pas à cette réserve de devenir effective.

M. ROBERTO LAVALLE-VALDES (Guatemala) a fait une remarque générale sur le contenu des projets de directives sur les réserves aux traités, suggérant que chaque fois que le texte reprend une disposition de la Convention de Vienne, on l’indique en note de bas de page, comme le fait l’Assemblée générale lorsqu’elle reprend les dispositions de la Charte des Nations Unies dans ses résolutions.  Examinant ensuite plusieurs des projets de directives, le représentant a indiqué que le projet 2.2.2 (cas de non-exigence de confirmation des réserves formulées

lors de la signature d’un traité) pourrait être amélioré si on ajoutait les mots “conformément à ce que le traité prévoit en la matière”.  Il a aussi noté une divergence entre le titre du projet de directive 2.2.3 et son texte, suggérant toutefois que l’on maintienne le titre.  Pour ce qui est du projet de directive 2.3.2 (acceptation de la formulation tardive de la réserve), il faudrait selon lui permettre à tout Etat partie au traité de formuler une objection avant l’expiration du délai de 12 mois.  Le projet de directive 2.3.3 (objection à la formulation tardive d’une réserve) est, de l’avis de M. Lavalle-Valdes, en contradiction avec le projet de directive 2.3.1 sur la formulation tardive d’une réserve.  Le représentant a aussi examiné le projet de directive 2.3.4, notant que son alinéa b) manque de clarté.  En ce qui concerne les dispositions suivantes qui portent sur les déclarations interprétatives simples et conditionnelles, on pourrait améliorer le texte, a-t-il proposé.  Le guide pratique devrait traiter uniquement des déclarations interprétatives simples, formulées par écrit.  De l’avis de sa délégation, il faudrait préciser que la réserve doit être non seulement écrite, mais aussi remise au dépositaire.

M. ARPAD PRANDLER (Hongrie) a soutenu que les réserves et leurs alternatives possibles se révèlent utiles parce qu’elles amènent les Etats à adhérer aux traités multilatéraux et contribuent ainsi à l’acceptation générale de normes juridiques internationales.  Il a souscrit à la décision de la CDI d’inclure les organisations internationales avec les Etats dans son projet de guide de la pratique sur les réserves aux traités, pour tenir compte du rôle croissant des organisations internationales dans le domaine du droit international.  Sur les déclarations interprétatives conditionnelles, le représentant a indiqué qu’elles doivent être couvertes par les projets de directives et ce, pour les soumettre au même régime juridique que les réserves.  L’approche proposée par la CDI sur la question des réserves tardives constitue, à ses yeux, l’une des innovations les plus importantes du projet de guide, compte tenu de la pratique de plusieurs

dépositaires de traités, notamment celle pratiquée par le Secrétaire général.  La Hongrie appuie la méthode restrictive proposée par la CDI sur les réserves tardives, notamment en faisant en sorte que celles-ci ne puissent être exprimées qu’à titre exceptionnel et seulement s’il n’y a aucune objection de la part des Etats parties au traité.  Pour ce qui est de la question du rôle du dépositaire des traités, M. Prandler  a considéré qu’il s’agit avant tout d’un rôle de type administratif qui n’autorise pas le dépositaire à préjuger des vues des Etats parties.  Sur la questions des réserves aux traités liés aux droits de l’homme, il a dit partager l’avis selon lequel la communauté internationale ne peut pas tolérer de telles réserves si elles sont incompatibles avec les objectifs et principes majeurs du traité en question.  Le rapport de la CDI devrait traiter davantage de cette question à sa prochaine session, a suggéré M. Prandler, ajoutant qu’il aurait souhaité trouver dans le rapport de cette année, des informations issues de la Commission des droits de l’homme et de la Sous-Commission pour la promotion et la protection des droits de l’homme.

MME PHANI DASCALOPOULOU-LIVADA (Grèce), abordant le thème de la protection diplomatique, s’est félicitée des progrès accomplis par la Commission du droit international (CDI) à sa dernière session.  Faisant référence à l’article 9 sur la continuité de la nationalité, elle a rappelé la règle traditionnelle selon laquelle la protection diplomatique ne peut être exercée par un Etat qu’en faveur d’une personne se prévalant de sa nationalité au moment de la survenance du dommage sur lequel se fonde la réclamation.  Elle a aussi relevé que le rapporteur spécial a choisi de se démarquer de cette conception traditionnelle, dans le but de protéger les intérêts des personnes qui peuvent être affectées de manière négative par l’application de cette règle.  Cependant, pour sa délégation, cette approche n’est pas la meilleure et la règle initiale ne devrait pas être altérée.  La représentante a en effet émis la crainte que des exceptions que pourrait entraîner la nouvelle conception de la protection diplomatique s’appliquent aux cas de changement involontaire de nationalité, notamment le cas d’attribution massive de nationalité du fait de la loi, sans qu’une option ne soit offerte aux intéressés.  Il faut savoir que ces personnes sont protégées par d’autres moyens, a-t-elle fait observer, comme le droit de pétition individuelle qui est reconnu en tant que droit de l’homme et qui est détaché de la nationalité.  Ses observations s’appliquent également au paragraphe 2 de l’article 9 qui fait référence à la cession de réclamations, a-t-elle ajouté.

Concernant l’article 10 sur l’épuisement des recours internes, règle consacrée par le droit international, Mme Dascalopoulou-Livada a estimé que son champ d’application est assez large.  Quant au deuxième paragraphe de cet article, elle l’a jugé satisfaisant.  S’agissant de l’article 11, relatif au lien entre la réclamation et le préjudice causé à un national, elle a fait remarquer que les deux textes proposés sont assez descriptifs et que la liste des exemples n’est pas nécessaire.  La représentante a ensuite abordé la question des actes unilatéraux.  Elle a constaté que la question est très difficile et peut être envisagée de plusieurs manières.  Pour elle, le seul angle intéressant est celui qui se concentre sur les actes constituant une règle contraignante de droit international.  Ces actes, certes peu nombreux, doivent être réglementés pour que chaque Etat sache s’il est lié ou non.  Quant à l’interprétation des actes unilatéraux, elle a regretté qu’elle suive de très près les dispositions de la Convention de Vienne de 1969.  Un processus d’interprétation des actes selon la Convention de Vienne serait préférable, a-t-elle estimé.

M. YORAM DINSTEIN (Israël) a exprimé son désaccord avec la CDI qui, dans son projet de guide de la pratique sur les réserves aux traités, tend à assimiler les déclarations interprétatives à des réserves.  Selon le représentant, ces deux catégories devraient demeurer distinctes et indépendantes l’une de l’autre puisqu’elles visent des objectifs différents.  Il a expliqué qu’une réserve constitue une étape par laquelle un Etat vise à exclure ou à modifier l’impact juridique de certains articles d’un traité sur cet Etat, cette réserve constituant une condition sine qua non du consentement de cet Etat à être lié à ce traité.  Or, a-t-il ajouté, une déclaration interprétative est simplement une déclaration par un des Etats parties par laquelle il interprète un aspect d’un traité.  M. Dinstein a rappelé que les réserves font partie intégrante d’un traité, alors qu’une déclaration interprétative ne peut apporter qu’une clarification.  Sur la question de la fonction du dépositaire aux traités, le représentant a soutenu qu’elle ne devrait pas être élargie au-delà de ce que prévoit la Convention de Vienne.  Selon lui, seuls les Etats sont autorisés à dire si une réserve se révèle recevable ou non.  Au titre du thème de la protection diplomatique, le délégué a soutenu qu’il existe une jurisprudence constante indiquant que la protection diplomatique ne peut être exercée au nom du ressortissant d’un Etat plaignant et que le lien de nationalité doit exister du premier au dernier moment.  De l’avis de M. Dinstein, la proposition du rapport, contenue dans le projet d’article 9, et qui couvre le cas d’une personne ayant changé de nationalité bona fide, ouvrirait la voie à la possibilité pour le plaignant de changer de nationalité en choisissant un pays susceptible d’avoir plus de poids pour lui faire gagner sa cause, ce qui serait contraire à la notion de base de protection diplomatique.  La CDI devrait s’en tenir à la règle coutumière en ce domaine.  Sur la question des actes unilatéraux, le représentant a distingué quatre modalités pour leur exercice et cité une liste de dix  types différents d’actes unilatéraux, précisant que le silence ou la décision d’un Etat de ne pas agir constitue aussi un acte.  Il a indiqué que son pays souscrit à la proposition du rapporteur spécial visant à appliquer aux déclarations unilatérales les principes d’interprétation contenus dans les articles 31 et 32 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités.

M. ALAIN PELLET (France), Rapporteur spécial de la CDI sur la question des réserves aux traités, a déclaré apprécier la pratique selon laquelle les rapporteurs spéciaux prennent la parole à la Sixième Commission lors de l’examen du rapport de la CDI.  Il a ensuite exprimé sa déception quant au résultat auquel on est parvenu, qui ne lui paraît pas convaincant.  Il a considéré que la discussion à la Sixième Commission est empreinte de formalisme.  De l’avis de M. Pellet, il faudrait éviter les “monologues croisés” auxquels nous habituent les délégations et permettre un véritable dialogue entre les membres de la CDI et ceux de la Commission juridique.  De plus, le débat devrait avoir un aspect prospectif.  Il a noté que les Etats réagissent en effet de manière rétrospective par rapport aux travaux de la CDI car les projets sont déjà adoptés au moment où ils sont discutés à la Sixième Commission.  Or, la CDI ne reviendra sur ces projets qu’en deuxième lecture et donc quelques années plus tard.  Pour  M. Pellet, il faudrait donc réviser les méthodes de travail de la Commission du droit international, car celle-ci gagnerait à connaître la position des gouvernements sur les projets en cours d’élaboration.

En dépit de ses critiques, M. Pellet a exprimé son appréciation à l’égard des commentaires formulés par les délégués, même si la CDI ne peut tirer de conséquence immédiate de ces réactions.  Ce sont des indicateurs de tendances qu’il a considérés utiles de connaître, a-t-il ajouté.  En ce qui concerne les questions les plus commentées, il a d’abord noté une quasi-unanimité sur le rôle du dépositaire en matière de réserves qui a été jugé nécessaire d’aligner sur celui de la Convention de Vienne sur le droit des traités.  Pour ce qui est des déclarations interprétatives conditionnelles, il a relevé que les Etats sont convaincus, d’une manière générale, qu’il n’est pas nécessaire de leur consacrer une longue série de directives.  Cela lui semble très raisonnable si en effet les règles applicables à ces déclarations sont les mêmes que celles relatives aux réserves.  Il a plaidé pour une approche prudente afin de pouvoir éliminer plus tard les projets de directives superflus et a émis l’espoir que la CDI pourra se pencher sur ce point l’année prochaine.

Sur le point qu’il qualifie le plus délicat, la formulation tardive des réserves, et non pas les “réserves tardives” comme certains les ont appelées à tort, il a constaté une certaine division des délégations.  Personne n’a vraiment remis en cause la possibilité de formuler une réserve tardivement, a-t-il observé.  Cependant, ce qui divise est la question de l’opportunité de cette formulation tardive.  Il a relevé que les représentants ont souvent déclaré qu’il ne faut pas encourager la formulation tardive des réserves.  De l’avis de M. Pellet, cette position relève de la politique de l’autruche.  On admet en effet que cette pratique existe et tous les Etats ici présents ont participé à cette pratique, a-t-il affirmé.  En outre, elle aboutit effectivement à une formulation de réserves que l’on s’accorde à considérer comme licites.  Mentionner ce cas de réserves ne signifie donc pas forcément l’encourager, a-t-il fait remarquer.  La CDI ne peut remettre en cause en 2002 ce qu’elle a adopté en 2001.  La collaboration entre la CDI et la Commission juridique devrait en conséquence être améliorée pour éviter un dialogue de sourds.  C’est sur ce souhait que M. Pellet a conclu ses propos.

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