LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROTECTION DIPLOMATIQUE LARGEMENT DISCUTEES A LA SIXIEME COMMISSION

Communiqué de Presse
AG/J/330

LES CONDITIONS D’EXERCICE DE LA PROTECTION DIPLOMATIQUE LARGEMENT DISCUTEES A LA SIXIEME COMMISSION

La Commission juridique (Sixième Commission) a poursuivi ce matin l'examen du rapport de la Commission du droit international (CDI), en se concentrant sur les chapitres V et VI du rapport (protection diplomatique et actes unilatéraux des Etats).

Comme lors de la précédente réunion, les représentants ont réaffirmé que la protection diplomatique est un droit discrétionnaire de l’Etat. Sa mise en œuvre est néanmoins régie par le droit coutumier. Elle suppose, comme l’a rappelé le représentant du Mexique, la violation par un Etat d’une de ses obligations internationales, donc un fait internationalement illicite, et un préjudice pour un national résultant de ce fait illicite. Il doit aussi y avoir un déni de justice pour le national, qui doit donc avoir d’abord tenté d’obtenir réparation de son préjudice par les voies légales qui lui sont offertes par l’Etat fautif. Il faut enfin un lien effectif entre la personne protégée et l’Etat qui exerce la protection.

L’importance de ce lien effectif a été controversée. Pour la représentante du Venezuela, l’effectivité du lien est fondamentale et, pour exercer sa protection, l’Etat doit prouver cette effectivité, condition qui est alors suffisante. Toutefois, cette exigence ne peut être aussi stricte si la personne a acquis sa nationalité par la naissance que si elle l’a acquise par naturalisation. D’autres orateurs ont estimé que cette effectivité ne devait entrer en ligne de compte qu’au cas où le national possède aussi la nationalité de l’Etat en cause. Pour le reste, la détermination de la nationalité est un critère de droit interne et, dans le cas où la protection intervient contre un Etat tiers, aucun critère d’effectivité ne devrait être demandé. Cela signifie aussi que, si le ressortissant possède plusieurs nationalités, plusieurs Etats sont fondés à exercer leur protection diplomatique en même temps. C’est là la position exprimée par le représentant de la Slovénie. Le représentant d’Israël a toutefois souhaité que, dans de telles circonstances, on précise la coordination des actions des différents Etats dont l’individu est le ressortissant.

La plupart des orateurs ont affirmé que la protection diplomatique ne peut être mise en œuvre que par les moyens autorisés par le droit international, et que le recours à la force doit donc être exclu car ce dernier n’est autorisé, en application de la Charte, qu’en cas de légitime défense et après une attaque armée. Les partisans de ce point de vue ont mis en avant le risque d’abus par les

grandes puissances, le représentant de l’Iraq faisant même valoir qu’un Etat pourrait alors recourir à la force armée au nom de la défense d’un seul individu. La représentante du Venezuela a, elle, demandé que cette interdiction soit explicitement mentionnée dans le projet d’articles. Le représentant de la Slovénie a adopté une position plus nuancée: Il a rappelé qu’avant la Seconde Guerre mondiale, le recours à la force pour la protection diplomatique était admis dans la pratique internationale. Aujourd’hui, on n’a plus de repère, a-t-il estimé, demandant que le projet d’articles n’en parle pas mais laisse la place à une clause de sauvegarde générale en attendant que la question soit traitée ailleurs. Enfin, le représentant de l’Argentine s’est lui, montré favorable à la possibilité pour un Etat de recourir à la force pour protéger ses ressortissants. L’interdire constituerait une marche arrière par rapport à une règle quasi centenaire, établie à partir de la doctrine Drago en 1902 et de la Convention Drago-Porter de 1907, a-t-il affirmé, rappelant que cette règle avait contribué de façon importante à l’évolution du droit international.

Les représentants ont en général estimé que la protection diplomatique est un concept large qui ne peut être limité à la protection des droits de l’homme. Mais le représentant de la Slovénie a estimé que le développement du droit contemporain en matière de droits de l’homme avait nécessairement un effet sur la notion traditionnelle de protection diplomatique, du fait de la création de mécanismes qui permettent à des particuliers d'accéder directement à des instances internationales pour présenter leur plainte. De ce fait, la protection diplomatique ne devrait plus être exercée que de manière résiduelle, là où les particuliers n’ont pas cet accès direct aux procédures internationales, a-t-il estimé.

Toujours en matière de protection diplomatique, le représentant du Mexique a défendu une procédure particulière bien connue en Amérique latine, à savoir la possibilité pour un étranger de renoncer a priori au bénéfice de la protection diplomatique.

Concernant le thème des «Actes unilatéraux des Etats», le représentant d’Israël a rappelé qu’un tel acte devait avant tout, pour être juridiquement valable, être conforme au droit international, et en particulier aux normes péremptoires de celui-ci. Il a aussi estimé que la CDI doit adopter une terminologie qui oblige l’Etat auteur à porter son acte unilatéral à la connaissance de l’Etat destinataire pour être fondé à en revendiquer des effets juridiques. Par ailleurs, la plupart des représentants se sont dit d'accord pour que la CDI structure son travail sur la base d’une différence entre des règles générales applicables à l’ensemble des actes unilatéraux et des règles spécifiques applicables à certaines catégories particulières. Mais, si la plupart des représentants ont souhaité que l’étude porte au plus vite sur l’examen des catégories spécifiques et plus spécialement sur les actes qui créent des effets juridiques pour les Etats auteurs, la représentante du Venezuela a donné sa préférence pour une étude des points généraux communs à tous les actes unilatéraux.

Lors du débat de ce matin, les représentants des Etats suivants ont pris la parole: Israël, République tchèque, Slovénie, Guatemala, Mexique, Argentine, Bahreïn, Venezuela, République islamique d’Iran, Iraq et Grèce. La Commission juridique poursuivra ses travaux demain, mercredi 1 novembre, à 10 heures. Elle achèvera l’examen des chapitres du rapport de la CDI relatifs à la protection diplomatique et aux actes unilatéraux des Etats, et commencera l'examen de la troisième et dernière partie du rapport de la CDI, avec les chapitres VII (Réserves aux traités), VIII (Responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d'activités qui ne sont pas interdites par le droit international (prévention des dommages transfrontières résultants d'activités dangereuses)) et IX (autres points, notamment le programme de travail à long terme de la CDI).

Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa cinquante- deuxième session

Suite du débat

M. Tal Becker (Israël) a rappelé que la protection diplomatique représente un équilibre délicat entre la protection des individus au plan international et les intérêts de l’Etat. Israël soutient fermement la position exprimée dans l'article 3 du projet d'articles, et étayée par le droit international, selon laquelle l’Etat a toute discrétion pour exercer sa protection diplomatique, en évaluant à cette fin sa politique étrangère et ses intérêts.

Selon le représentant, au cas où il n’existerait pas de lien effectif entre l'Etat et son ressortissant, l'Etat devrait en général accepter de protéger le national de bonne foi sans avoir à prouver le lien avec le national. A cet égard, la jurisprudence de la CIJ dans l’affaire Nottebohm, qui établissait la nécessité d’un lien effectif dans une affaire où le ressortissant était aussi un national de l’Etat contre lequel il demandait la protection diplomatique, ne devrait pas être étendue aux relations entre un Etat et son national en général. Comme le rappelle la CDI dans son rapport, l’octroi de la nationalité doit être fixé par le droit interne et ne pas être soumis au droit international, a rappelé M. Becker.

Concernant l’exercice de la protection diplomatique à l’égard d’un Etat tiers en cas de nationalités multiples du ressortissant, Israël soutient l’orientation de l’article 7 du projet d’articles. Mais, comme l’a fait remarquer la CDI, il faudrait préciser la coordination des actions des différents Etats dont l’individu est le ressortissant. Le représentant a également souscrit aux dispositions de l’article 8 tendant à permettre à un Etat d’exercer une protection analogue à la protection diplomatique au profit de réfugiés ou d’apatrides, dès lors qu’il existe un lien effectif entre ces personnes et l’Etat, comme un lien de résidence habituelle.

Concernant les actes unilatéraux, M. Becker a rappelé que, lors des sessions antérieures de la CDI, son pays s'était inquiété du risque de voir une tentative de définition juridique stricte de ce type d’actes aller à l’encontre de la pratique dans ce domaine. Toutefois, Israël se félicite de l’approche adoptée par le Rapporteur Spécial, tendant à étudier différentes catégories d’actes unilatéraux, et pour s’intéresser en premier lieu aux actes unilatéraux qui entraînent des obligations juridiques pour l’Etat auteur, telles que des promesses, puis d’étudier certaines autres catégories comme les protestations ou la reconnaissance. En outre, Israël considère que les actes unilatéraux étudiés devraient être des actes autonomes, donc non prédéterminés par le droit des traités ou le droit coutumier.

M. Becker a jugé meilleure la nouvelle définition des actes unilatéraux proposés dans l'article Premier du projet. Il a toutefois estimé que la nouvelle formulation tend à suggérer qu’un acte unilatéral pourrait avoir un effet juridique même si son existence parvient à l’Etat intéressé par des voies indirectes. Il faudrait adopter une terminologie qui oblige l’Etat auteur à porter son acte unilatéral à la connaissance de l’Etat destinataire pour être fondé à en revendiquer des effets juridiques. A cet effet, M. Becker a rappelé la position déjà exprimée par son pays dans le passé: Pour être juridiquement valable, un acte unilatéral doit être conforme au droit international, et en particulier aux normes péremptoires de celui-ci. Ce devrait être un élément essentiel de la définition des actes unilatéraux et être incorporé dans l’article Premier les définissant, a-t-il déclaré. Concernant les auteurs des actes unilatéraux, le représentant a estimé qu’on devrait préciser que d’autres responsables que ceux prévus à l’article 3 du projet peuvent en formuler dans certaines circonstances.

Le représentant a en outre estimé que les dispositions de l’article 5 prévoyant un cas d’invalidité de l’acte international au cas où il entre en conflit avec une résolution du Conseil de sécurité n’est pas nécessaire. Il serait inapproprié de ne prendre en considération que les résolutions du Conseil de sécurité comme source juridique possible d’invalidité d’un acte unilatéral et d’ignorer d’autres sources ou instruments juridiques, a-t-il expliqué. En même temps, toute tentative de présenter une liste exhaustive des motifs juridiques d’invalidité serait contre-productive.

Le représentant a enfin demandé au Rapporteur Spécial d’examiner quelques autres aspects des actes unilatéraux, notamment la durée de leur validité, la possibilité de les révoquer et la validité d’actes unilatéraux contradictoires faits par différents représentants d’un Etat autorisés à en produire.

M. IVO JANDA(République tchèque) a indiqué que sa délégation n’avait pas de reproche à faire contre l’approche «droits de l’homme» du Rapporteur Spécial en matière de protection diplomatique, bien qu’elle soit assez novatrice. Cette question, a-t-il poursuivi, mérite d’être traitée du point de vue des droits de l’homme tout en se gardant d’exagérer le lien qui existe entre ces deux concepts, la protection diplomatique et la protection des droits de l’homme étant deux catégories différentes. Il a rappelé que la protection diplomatique peut être exercée par un Etat, pour le compte de l’un de ses ressortissants, contre un autre Etat et aussi pour le compte d’une personne juridique, ce qui ne permet pas de l’examiner dans le cadre des droits de l’homme.

M. Janda a ensuite examiné les idées formulées dans l’article 4 du projet d’articles. A ce sujet, il a souhaité que les conclusions de la Commission et du Rapporteur Spécial se fondent sur la pratique des Etats et pas seulement sur les législations internes, car celles-ci ne sont pas toujours suffisamment claires. Il a rappelé les conditions préalables de l’exercice de la protection diplomatique, qui résident essentiellement dans les liens effectifs entre le national et le pays de la nationalité (Affaire Nottebohm). Il a reconnu que l’article 6 comporte un problème juridique de taille bien que cette disposition soit conforme à la jurisprudence. Il a insisté néanmoins sur les problèmes qui peuvent surgir dans la pratique car il est, à son avis, difficile d’imaginer une affaire où la nationalité dominante serait tellement évidente que l’Etat adverse ne pourrait pas s’y opposer et devrait tolérer l’exercice de la protection diplomatique de la part de l’Etat demandeur. Sa délégation attend avec intérêt les résultats des travaux de la Commission sur cette question, a-t-il conclu.

Il a donné un autre exemple du développement du champ d’application du droit international en matière de protection diplomatique, soit celui du traitement égal des apatrides et des réfugiés, et a indiqué que la République tchèque est d’accord avec l’avis du Rapporteur Spécial sur la question. Il a enfin indiqué que l’article 2 du projet préoccupait sa délégation du fait de l’emploi du terme «diplomatique» dans la protection diplomatique, car cela peut

insinuer que ce moyen de protection est conçu comme une aide pacifique aux nationaux lésés. Il s’est finalement félicité de la décision de la Commission de ne pas traiter de l’usage de la force dans les travaux futurs sur la protection diplomatique.

M. ANDREJ GRASSELLI (Slovénie) a affirmé que le développement du droit contemporain en matière de droits de l’homme a indubitablement un effet sur la notion traditionnelle de protection diplomatique. On ne peut éviter d’examiner le lien entre mécanismes de protection des droits de l’homme et protection diplomatique, a-t-il expliqué, car les nouveaux mécanismes qui permettent à des particuliers d'accéder directement à des instances internationales pour présenter leur plainte ont nécessairement une influence sur la protection diplomatique, qui ne devrait plus être exercée que de manière résiduelle, là où les particuliers n’ont pas cet accès direct aux procédures internationales. La protection diplomatique permet toutefois d’instruire de manière ordonnée des revendications, a reconnu le représentant.

L’article 2 est le plus litigieux du projet d’articles, a estimé M. Grasselli. La force ne peut être utilisée qu’en vertu de l’Article 51 de la Charte, donc seulement en cas de légitime défense après une attaque armée, a-t-il rappelé. Avant 1945, la pratique admettait le recours à la force comme moyen de protection diplomatique. Désormais, il n'y a plus de lignes directrices en la matière. Etant donné les abus commis dans le passé par des Etats puissants d’une part, et les obligations erga omnes modernes concernant les normes internationales universellement admises en matière de protection des droits de l’homme, d’autre part, il ne faudra pas traiter de la question dans le cadre de la protection diplomatique, a estimé M. Grasselli. Il serait bon d’en traiter ailleurs et il serait donc souhaitable d’insérer dans le présent projet une clause de sauvegarde générale.

La Slovénie soutient le concept de la protection diplomatique comme droit discrétionnaire de l’Etat. M. Grasselli a par ailleurs estimé qu’en cas de double nationalité, toute question relative à l’acquisition d’une nationalité donnée est régie par l’Etat. Mais l’application de ce principe ne va pas au-delà du cadre législatif national. Ainsi, le principe exprimé à l’article 6, selon lequel l’Etat de la nationalité effective pourrait exercer sa protection diplomatique contre un Etat dont la personne lésée est aussi un national n’est acceptable que dans le cas où la personne en cause ne réside pas dans ce dernier Etat. Il faudra amender l’article 6 en ce sens. En revanche, il n’est pas nécessaire de démontrer le caractère effectif du lien entre l’Etat et le national face à un Etat tiers. De même, deux Etats peuvent, ensemble ou séparément, exercer leur protection diplomatique au profit d’un binational envers un Etat tiers.

La Slovénie a enfin noté avec une grande satisfaction l’inclusion dans l’article 8 de la catégorie des réfugiés car ces personnes ont besoin d’une protection diplomatique.

Les actes unilatéraux jouent indiscutablement un rôle en droit international. L’étude de ces actes permettra de définir des principes généraux. La Convention de Vienne sur le droit des traités peut être utilisée comme référence, mais les actes unilatéraux constituent une catégorie à part. Les actes unilatéraux sont des actes autonomes qui ont des effets juridiques non prévus par un traité ou par le droit coutumier. M. Grasselli a souhaité une approche active de la question des accords informels et de la réaction de la part d’autres Etats aux actes unilatéraux. Des actes autonomes ne peuvent être considérés comme comportant des conséquences juridiques s’il n’y a pas de réaction de la part d’autres Etats, a-t-il estimé. C’est évident dans le cas d’une succession d’Etat, où une déclaration sur la succession ne peut avoir de conséquences juridiques sans acceptation de la part d’autres Etats concernés, a-t-il expliqué.

M. Grasselli a par ailleurs estimé qu’au stade actuel de l’étude, il est trop tôt pour distinguer entre des règles générales qui seraient applicables à tous les actes unilatéraux et des règles spécifiques qui seraient applicables à des catégories spécifiques. Il a toutefois approuvé la proposition tendant à étudier d’abord les actes unilatéraux qui créent des obligations pour l’Etat auteur. Le représentant a, en outre, déclaré que la CDI devrait d’abord définir le concept de validité d’un acte unilatéral avant d’étudier les cas d’invalidité. Concernant les personnes autorisées à produire de tels actes, le représentant a souhaité qu’on ajoute à la liste de l’article 3 les parlements.

M. Grasselli est également intervenu sur le thème des réserves aux traités. Il a jugé que le texte du projet de lignes directrices adopté provisoirement en première lecture par la CDI était utile car les Etats recourent très fréquemment aux réserves. Les quatorze projets de lignes directrices relatives à la formulation des réserves et déclarations interprétatives sont fondés sur les dispositions pertinentes des Conventions de Vienne de 1969 et 1986 et les solutions proposées sont étayées par la pratique et donc acceptables, a-t-il estimé.

M. ROBERTO LAVALLE-VALDES (Guatemala) a abordé la question des actes unilatéraux. Il a relevé tout d’abord les difficultés rencontrées dans l’obtention des informations de la part des Etats sur leur pratique, mais il considère que cela ne devait pas empêcher l’élaboration de normes sur le sujet. En ce qui concerne l’opportunité d’élaborer d’abord des normes générales puis des normes spéciales, la délégation guatémaltèque trouve la méthode non conforme à la tradition juridique romano-germanique sur les contrats. Il a fait remarquer que la révocabilité des actes est la seule matière qui requière des normes spéciales. Il a déclaré qu’un acte unilatéral ne peut pas consister en une simple abstention, ce qui exclut donc le silence. Il faudrait, à son avis, inclure une disposition sur le silence dans l’article 2. Il a aussi proposé d’ajouter une expression à l’article Premier. De même, l’expression “sans équivoque” est sujette à interprétation. Il a souscrit à l’opinion exprimée au paragraphe 572 sur l’auteur législatif d’un Etat qui peut être l’auteur d’un acte unilatéral. Il serait préférable, a-t-il déclaré, de substituer le terme “volonté” à celui de “consentement” dans le paragraphe 593.

Il n’a pas souhaité un article supplémentaire pour qu’il soit précisé que le projet ne vise pas les actes unilatéraux autonomes. Dans un nouvel article de ce type, on pourrait toutefois s’inspirer des dispositions de la Convention de Vienne. Il a aussi souhaité un nouvel article pour préciser qu’un acte unilatéral est nul ou au moins inopposable à un Etat qui, avec l’Etat auteur, est partie à un traité, si cela est incompatible avec ledit Traité et si les Etats n’approuvent pas l’acte. S’agissant de l’article 8, paragraphe 4, il a fait siens les doutes de la Commission. Il a aussi suggéré que soient ajoutés au projet de nouveaux articles inspirés des dispositions de la Convention de Vienne sur le droit des traités, même si les articles de cette Convention qu’il a cités ne seront pas tous

faciles à insérer. Il a enfin parlé de la déclaration unilatérale par l’Egypte sur le canal de Suez en 1957, comme exemple de mise en conformité avec l’Article 102 de la Charte des Nations Unies, formalité qui pourrait être étudiée comme disposition éventuelle.

M. BERNARDO SEPULVEDA (Mexique) a constaté, parlant de la responsabilité des Etats, qu’en quatre ans, le projet d’articles a évolué dans son champ d’application et dans sa structure, en général dans un sens positif, a-t-il déclaré. Il a jugé un peu préoccupant le fait qu’on ait décidé de laisser de côté la partie concernant le règlement des différends. Le Mexique en disconvient. En l’absence d’un tel mécanisme, un projet sur la responsabilité des Etats serait incomplet, a déclaré M. Sepulveda, et ceci indépendamment de la forme finale du projet d’articles. A cet égard, le Mexique a toujours appuyé l’idée de donner au projet d’articles une forme de convention, car un instrument contraignant est plus approprié pour résoudre les problèmes soulevés par la responsabilité. Les Etats, a-t-il rappelé, tendent à donner moins d’importance à des règles non contraignantes. Une déclaration pourrait-elle vraiment contribuer de manière efficace au respect des normes dans un domaine où la codification a demandé plus de 50 ans de réflexion?

Le nouveau concept de violation grave d’obligations essentielles envers la communauté internationale dans son ensemble est traité de manière novatrice en remplacement de l’ancienne notion de crime international, a estimé le représentant. A cet égard, la mesure la plus critique est l’article 54 concernant les contre-mesures qui peuvent être prises par des Etats non directement lésés, a estimé M. Sepulveda, pour qui cet article ouvre la voie, dans le cas de violations graves, à des contre-mesures collectives. Or, ce type de mesures semble relever du Chapitre VII de la Charte et il n’est pas légitime de modifier dans un projet d’articles des dispositions qui relèvent de la Charte, alors même qu’on laisse chaque Etat libre de décider s’il y a eu violation grave. Un tel système donne une latitude aux Etats qui n’est pas compatible avec le système mis en place en 1945. Depuis le début, les contre-mesures ont été sujettes à controverse, a rappelé M. Sepulveda. Certes, le nouveau projet d’articles définit des limites très strictes à ces contre-mesures, mais il reste des marges considérables pour l’arbitraire, a-t-il affirmé, ajoutant qu’il vaudrait mieux se limiter à établir les principes en matière de réparation après la commission d’un acte internationalement illicite. Le Mexique n’est pas convaincu de la nécessité d’établir des catégories différentes de normes et de violations. En outre, la notion de «communauté internationale dans son ensemble» créera des problèmes d’interprétation. Que recouvre-t-elle? Seulement les Etats ou d’autres acteurs? Le Mexique préférerait qu’on parle de «communauté des Etats dans leur ensemble».

M. Sepulveda a estimé que les dispositions en matière de réparation représentent un juste équilibre. Le projet a la souplesse nécessaire pour ne pas faire de la réparation une charge trop lourde pour l’Etat fautif, tout en assurant l’Etat lésé d’une juste réparation. Pour le représentant, la restitution est la forme normale de réparation. La satisfaction doit être une solution de dernier recours, lorsque la restitution ou l’indemnisation sont impossibles.

Concernant la protection diplomatique, M. Sepulveda a rappelé qu’en la matière, la pratique des Etats est abondante. Le travail de la CDI est donc surtout un exercice de codification. Cela n’exclut pas des éléments de développement progressif du droit international, mais ces éléments devraient refléter une pratique systématique quoique récente et dans des domaines indispensables. La protection diplomatique suppose d’abord la violation par un Etat de ses obligations internationales, donc un fait internationalement illicite, et un préjudice pour un national résultant de ce fait illicite, a déclaré le représentant. Il doit aussi y avoir un déni de justice pour le national, qui doit donc avoir tenté d’obtenir réparation de son préjudice par les voies légales qui lui sont offertes par l’Etat fautif. Il faut aussi un lien effectif entre la personne protégée et l’Etat qui exerce la protection. Enfin, l’Etat dont la personne est ressortissante a une faculté discrétionnaire d’exercer ou non sa protection. Enfin, la protection diplomatique ne peut être mise en œuvre que par les moyens autorisés par le droit international. Cela veut dire que le recours à la force doit être exclu dans tous les cas, a déclaré M. Sepulveda. La protection diplomatique est en outre un vaste concept qui ne peut être limité à la protection des droits de l’homme. Il existe enfin la possibilité du renoncement a priori à la possibilité de renoncer à la protection diplomatique, a déclaré M. Sepulveda, qui a expliqué que c’est là une pratique bien connue en Amérique latine.

M. FERNANDEZ VALONI (Argentine) a souhaité que les travaux de la Commission s’attachent à la codification des normes secondaires en matière de protection diplomatique qui n’est autre chose qu’un cas particulier dans le corps des règles du droit, de la responsabilité des Etats. Il a estimé que la protection diplomatique constitue un remède pratique mais comporte un caractère résiduel par rapport aux mécanismes plus récents et plus adéquats du système de protection internationale des droits de l’homme. Tous ces mécanismes présentent néanmoins un caractère complémentaire. Il a exprimé la préoccupation de sa délégation au sujet du débat autour de l’article 2. En effet, l’élimination de cet article et donc l’interdiction du recours à la force dans la protection diplomatique constituerait une marche arrière par rapport à une règle quasi centenaire, établie à partir de la doctrine Drago en 1902 et de la Convention Drago-Porter de 1907. Il a rappelé que cette règle avait, en outre, contribué de façon importante à l’évolution du droit international et avait atteint son point culminant par sa consécration dans les paragraphes 3 et 4 de l’Article 2 de la Charte des Nations Unies.

Il a fait sienne l’idée exprimée par le représentant de la France, qui propose de se référer aux liens véritables entre l’Etat protecteur et l’individu bénéficiaire de la protection diplomatique. En ce qui concerne le paragraphe 24, sur la preuve du lien réel entre l’individu et l’Etat, c’est une question de procédure relative à la preuve et il a estimé que si l’Etat doit prouver l’existence du lien, exiger qu’il prouve aussi le caractère effectif lui paraît excessif. De même, pour les personnes qui ont une double nationalité et pour lesquelles l’Etat prouve qu’il n’y pas de lien effectif, il a noté qu’il n’y avait pas de protection diplomatique. Quant à la possibilité pour un Etat d’exercer la protection diplomatique au nom d’un individu contre un Etat avec lequel il a un lien mais pas un lien prépondérant, il a estimé que ce n’était pas pratique. Il a considéré cependant que les alternatives prévues par le Rapporteur Spécial peuvent être envisagées. En ce qui concerne les questions (e) et (f) sur les apatrides et réfugiés, il a estimé que c’est un point de départ pour aboutir à des dispositions générales.

S’agissant des actes unilatéraux, il a remarqué qu’ils ne sont pas déterminés par le droit coutumier mais par la volonté de l’auteur, et a considéré qu’une distinction utile ne pouvait donc pas être faite. Il a rappelé qu’un acte unilatéral n’est pas la manifestation d’une volonté isolée mais trouve sa valeur dans le cadre juridique international. Il a souhaité qu’un cadre général soit par conséquent élaboré, en classant chaque famille d’actes unilatéraux. Certes, la Commission doit d’abord se concentrer sur la pratique abondante des Etats qui doit être étudiée. Il a conclu que l’étude de l’institution du projet en particulier et des actes unilatéraux en général pourrait être très utile si l’on veut aboutir à la reconnaissance des principes généraux du droit en la matière.

M. AL-BAHARNA (Bahreïn) a rappelé les travaux importants de la Commission sur la question des actes unilatéraux. Il a fait remarquer la pertinence de certaines questions tout en notant que certaines autres avaient déjà été tranchées par la jurisprudence internationale. Les Etats prennent fréquemment des actes qui ont des effets juridiques et cette question mérite d’être examinée, a-t-il noté. Les travaux sur les actes unilatéraux devraient être séparés de ceux relatifs au droit des traités selon certaines délégations, mais toutes les conséquences des dispositions sur les traités peuvent être appliquées aux actes unilatéraux. Sur le sujet de l’estoppel, il a remarqué les divergences d’opinions au sein de la Commission.

S’agissant de la reformulation du projet d’articles, il a fait remarquer que la rédaction avait été améliorée. Par exemple, le concept de l’intention de l’Etat auteur exclut touts les actes différents. En ce qui concerne l’expression “acte”, il a noté qu’elle était plus large, comprenant notamment des déclarations verbales ou écrites, mais que cela n’est pas convaincant car cette expression se trouve comme dans un vide juridique. Il a donc préféré que la forme de l’acte soit précisée, même si cette tâche est complexe. Quant aux effets juridiques et à l’autonomie des actes unilatéraux, il a souligné leur importance, notamment celle du caractère autonome par rapport aux actes liés à d’autres régimes. Il a donné son accord pour que le terme autonome soit inclu dans le projet et s’est dit en désaccord avec le Rapporteur Spécial qui prévoit l’hypothèse où le caractère autonome ne serait pas précisé. A son avis, l’expression “non équivoque” est aussi nécessaire et doit être conservée dans la définition. En ce qui concerne la publicité des actes unilatéraux, l’expression est très large, a- t-il fait remarquer. Il a donc proposé des modifications de rédaction à ce sujet.

En ce qui concerne la question des personnes habilitées à prendre des actes unilatéraux, il a noté que les chefs de missions diplomatiques étaient investis de tels pouvoirs et a émis des doutes sur l’opportunité de cette disposition, préférant limiter les catégories des personnes habilitées à prendre ce type d’actes. Il a aussi examiné les dispositions sur la confirmation des actes pris par des personnes non habilitées et a estimé que le silence ne peut être considéré comme manifestation de volonté suffisante. Enfin, s’agissant de la nullité de l’acte unilatéral, il s’est demandé si les règles d’interprétation du droit international peuvent s’appliquer à ce domaine.

Mme MARTHA DI FELICE (Venezuela) a pris acte des progrès accomplis par la CDI en matière de protection diplomatique et ce, bien que la Commission ait concentré l’essentiel de son attention sur le thème de la responsabilité des Etats, rendant ainsi impossible un traitement plus en profondeur des autres questions qui, pourtant, mériteraient plus d’attention.

La protection diplomatique et les droits de l’homme sont certes liés, mais la protection diplomatique est un thème autonome pour lequel il y a une pratique très importante et une doctrine très riche, a déclaré la représentante. La définition présentée dans le rapport est acceptable, a-t-elle estimé. Toutefois, l’autre option de définition présentée au comité de rédaction semblait plus claire. Pour Mme Di Felice, la mise en œuvre de la protection diplomatique est un processus complexe mais l’article 2 devrait clairement disposer qu’elle exclut le recours à la force. Autoriser le recours à la force serait dangereux et contraire à l’évolution du droit international, a-t-elle déclaré, demandant que l’interdiction soit explicite.

La protection diplomatique est un droit discrétionnaire de l’Etat, a déclaré Mme Di Felice, pour qui le lien effectif entre le national et l’Etat qui exerce sa protection est fondamental. Toutefois, si la personne a acquis sa nationalité par la naissance, cette exigence ne peut être aussi stricte qu’en cas de nationalité acquise par naturalisation. Pour exercer sa protection, l’Etat doit prouver qu’il existe un lien effectif, mais cette condition est ensuite suffisante, a ajouté la représentante. En outre, la protection de l’Etat en faveur des apatrides ou réfugiés peut être acceptable.

Les actes unilatéraux des Etats figurent depuis déjà trois ans au programme de la CDI, a rappelé la représentante. C’est un sujet difficile mais des progrès sont possibles si les Etats font preuve de volonté politique. Pour Mme Di Felice, on ne peut élaborer de règles communes applicables à tous les actes, en raison de leur grande diversité. En outre, nombre d’actes unilatéraux ne relèvent pas de l’étude car ils ne sont pas autonomes. S’ils dépendent de normes conventionnelles, leur régime relève de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités. Toutefois, tous ces actes ont certains points communs, qui peuvent faire objet de règles communes, comme la formulation, les conditions de validité ou les causes de nullité. D’autres questions devraient être réglées de manière spécifique pour chaque catégorie d’actes. Mais, pour Mme Di Felice, la CDI devrait d’abord s’intéresser aux règles communes à tous les actes unilatéraux.

L’examen de la pratique des Etats en matière d’actes unilatéraux complique l’étude, car, si cette pratique, à l’évidence, existe, elle est peu claire, a déclaré Mme Di Felice. Le rapport reprend bien les préoccupations exprimées par les Etats, a-t-elle ajouté. L’article Premier en particulier, concernant la définition, est encore trop général, mais peut servir de base de travail. Enfin, Mme Di Felice a demandé que la CDI étudie de plus près la question de la nullité des actes unilatéraux et adopte une disposition concernant leur validité.

M. SEYED HOSSEIN ENAYAT (République islamique d’Iran) a noté que l’article Premier soulève des questions importantes. Il a relevé que le terme “action” n’était pas le meilleur et que le sens de la protection diplomatique devrait être entendu au sens du droit international classique. Il a déclaré qu’il partageait l’orientation prise par rapport aux droits de l’homme, mais a mis en garde contre une confusion des objectifs. Il a souhaité que le projet se fonde sur le principe de l’égalité de la souveraineté des Etats. S’agissant du paragraphe 2 de l’article Premier, il s’est dit favorable à sa suppression sauf pour sa première partie qui doit être maintenue. Il a rappelé, à cet égard, que la protection diplomatique a été proposée au siècle dernier, comme institution pacifique internationale, qui exclut l’ingérence dans les affaires intérieures d’un Etat. Il n’a pas d’objection sur le premier membre de la phrase de l’article 3, mais souhaite la suppression de la deuxième partie. En ce qui concerne l’article 4, il a estimé qu’il contredit l’idée de l’exercice discrétionnaire et a du mal à l’accepter. S’agissant du critère de la résidence habituelle, il a estimé que cela relève du droit discrétionnaire de l’Etat de résidence et que celle-ci ne peut pas être invoquée pour déclencher la protection diplomatique contre un Etat tiers. Quant à l’article 6, qui prévoit la règle de non-opposabilité de la protection diplomatique à l’égard d’un Etat dont l’individu est aussi un national, il a estimé que le droit international coutumier reconnaît cette règle. Il a cité notamment la Convention européenne sur les fonctions consulaires de 1967. Par conséquent, ce membre de phrase de l’article 6 est, à son avis, important.

Il a regretté que le rapport de la CDI cite les affaires opposant les Etats- Unis et l’Iran, alors qu’elles concernent essentiellement le droit des traités plutôt que la protection diplomatique. De plus, le Tribunal qui a jugé ces affaires a fait la distinction entre les règles de protection diplomatique et les règles d’interprétation des traités. Comme le dit le Rapporteur Spécial, il faut admettre que l’on dispose de peu de documents écrits sur la pratique actuelle des Etats, a-t-il relevé. En ce qui concerne l’article 7 sur l’exercice de la protection diplomatique des personnes ayant de multiples nationalités, il a observé que le droit international coutumier permet cette protection à l’égard de ces individus. Il a regretté toutefois que les dispositions n’aillent pas plus loin. Il a ensuite abordé le cas prévu à l’article 8 sur la protection diplomatique des réfugiés et des apatrides et a estimé que cela n’est pas reconnu par le droit coutumier international. Le Rapporteur Spécial relève lui-même que c’est un droit qui sera rarement utilisé dans la pratique.

M. A. HUSSEIN (Iraq) a déclaré que le recours à la force armée comme moyen de protection diplomatique est contraire aux dispositions du droit international et notamment à la Charte des Nations Unies. L’article 2 du projet d’articles sur la protection diplomatique, dans sa rédaction actuelle, revient en fait à amender la Charte et permettrait donc à des Etats de recourir à la force même pour protéger un seul ressortissant. Cela ressemble donc à une tentative de faire prévaloir des concepts politiques sur le droit international, a estimé le représentant. De même, toute tentative pour étendre la protection diplomatique au domaine des droits de l’homme enlèvera au concept de la protection diplomatique son caractère juridique, a-t-il affirmé. Pour l’Iraq, le critère de la nationalité est indispensable pour l’exercice de la protection, et ce lien de nationalité doit exister au moment du préjudice qui aboutit à la mise en oeuvre de cette protection. Le cas des apatrides et des réfugiés nécessite un examen plus approfondi par la CDI, qui devra définir dans quelles conditions la protection diplomatique peut leur être appliquée. La protection diplomatique reste toutefois un droit discrétionnaire de l’Etat.

Le système de réserves aux traités reste essentiel dans le cas des traités bilatéraux et multilatéraux, a déclaré M. Hussein. Ce système de réserves a permis de donner une portée universelle à un grand nombre de traités, a-t-il déclaré, avant d’ajouter que la Convention de Vienne de 1969 avait établi de bonnes bases pour les réserves. Il existe toutefois une tendance actuelle à limiter les réserves, a constaté le représentant, pour qui ces tentatives ne peuvent avoir pour effet que de réduire la portée internationale des traités. En outre, elles amèneront les Etats à multiplier les déclarations interprétatives ou à déposer des mémoires, comme c’est déjà le cas. Pour limiter les réserves, le mieux est de tenir compte, lors des négociations préparatoires, de l’avis du plus grand nombre possible d’Etats, a déclaré le représentant.

Concernant les actes unilatéraux, il existe des difficultés juridiques nombreuses à considérer des actes individuels comme source du droit international, a estimé M. Hussein. Il est inquiétant de constater que des Etats adoptent au plan national des lois qui peuvent avoir des effets internationaux, notamment des mesures économiques coercitives, qui n’ont en fait aucune base juridique internationale, a-t-il ajouté. Le représentant a également pris comme exemple d’actes unilatéraux contraires au droit international, le comportement de deux Etats membres permanents du Conseil de sécurité, qui recourent à des actes individuels contre l’Iraq en le bombardant et en lui imposant unilatéralement des zones de non-survol de certaines parties de son propre territoire.

Mme MARIA TELALIAN (Grèce) a repris à son compte les propos généraux de la Commission sur la valeur pratique de la protection diplomatique. Elle a noté que la question reste très controversée et qu’il serait souhaitable que des solutions pratiques soient plus nombreuses, a-t-elle déclaré. Cette institution est considérée comme un droit discrétionnaire et une telle approche, loin d’être contre l’individu, prévoit au contraire une protection très large. En revanche, elle n’est pas d’accord sur le recours à la force - la protection diplomatique ne devant user que de moyens pacifiques. Elle s’est félicitée de la décision de la Commission de supprimer l’article 2 et a demandé que l’article Premier reflète les principes fondamentaux de la protection diplomatique qui sont acceptés par de nombreux Etats. Elle a aussi parlé des deux autres conditions préalables, à savoir: L’épuisement des recours internes et le lien de nationalité, qui doivent, à son avis, être explicités dans le projet y compris le problème qui se pose en cas de multiple nationalité qui risque de laisser l’individu sans aucune protection. S’agissant de la notion de la nationalité dominante, elle a relevé qu’elle résulte de la jurisprudence.

Elle s’est aussi déclarée d’accord avec l’article 7 du projet, mais a exprimé des doutes sur l’opportunité de conserver l’article 5 - l’affaire Nottebohm donnant des principes directeurs pour l’interprétation de la bonne foi qui peuvent être repris. Elle a considéré que le paragraphe 2 de l’article Premier se défait de l’exigence du lien de nationalité et a estimé que la création d’une telle règle peut ne pas être profitable aux apatrides et aux réfugiés.

Sur la question des actes unilatéraux, elle a estimé que la définition de ces actes à l’article Premier est utile, mais que l’intention de l’Etat ne devrait pas être le seul critère. Un autre critère, comme celui proposé par la délégation de la Finlande, pourrait aussi être pris en compte. Elle a enfin considéré que les nombreuses questions posées par la Commission devaient faire l’objet de travaux futurs.

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