LES DELEGATIONS S'INTERROGENT SUR LA PERTINENCE DES CRITERES REGISSANT LE RECOURS A L'EXTERNALISATION DE CERTAINS SERVICES DE L'ORGANISATION

Communiqué de Presse
AG/AB/556

LES DELEGATIONS S'INTERROGENT SUR LA PERTINENCE DES CRITERES REGISSANT LE RECOURS A L'EXTERNALISATION DE CERTAINS SERVICES DE L'ORGANISATION

La Cinquième Commission (administrative et budgétaire) a tenu ce matin une brève réunion sur les pratiques de l'Organisation en matière d'externalisation. M. Toshiyuki Niwa, Sous-Secrétaire général aux services centraux d'appui, a présenté le rapport du Secrétaire général relatif à la question. A cette occasion, il a rappelé que la pratique de l'externalisation doit être considérée comme une option et principalement servir à améliorer la rentabilité et l'efficacité des activités de l'Organisation tout en préservant leur caractère international. Il a indiqué que le Secrétariat n'a pas l'intention de nommer à plein temps un facilitateur chargé explicitement de superviser ce qui se fait en matière d'externalisation. Ce qu'il recherche avant tout est de favoriser une bonne planification des achats, de parvenir à un processus d'achat cohérent, et de confier aux directeurs de programme le contrôle des activités réalisées par les entreprises sous-traitantes.

De nombreuses délégations ont estimé que le rapport du Secrétariat contient un certain nombre de bonnes propositions qui devraient permettre de mieux régir les pratiques en matière d'externalisation, qui ne doit néanmoins être envisagée que lorsque cela s'avère avantageux pour l'Organisation. Elles ont insisté sur l'importance de surveiller la qualité des prestations fournies et de maintenir des procédures transparentes n'échappant pas au contrôle de l'Assemblée générale. A l'image du représentant du Japon, plusieurs intervenants se sont interrogés sur la pertinence de la définition retenue qui distingue entre les fonctions essentielles et les fonctions non essentielles. A cet égard, le représentant de la République arabe syrienne a fait remarquer que l'externalisation des services d'interprétation contredit le principe selon lequel il ne doit être recouru à la sous-traitance que pour les services non essentiels. Concernant la proposition de nommer un facilitateur, les délégations ont insisté pour que cette initiative n'ait pas d'incidences financières et qu'elle ne se traduise pas en un échelon bureaucratique supplémentaire.

Répondant aux questions des délégations, M. Niwa a expliqué qu'en ce qui concerne le caractère essentiel ou non des activités, il est souvent difficile de trancher. Pour lui, les décisions doivent donc être prises au cas par cas par les directeurs de Programmes. De manière générale, l'externalisation ne revient nullement pour l'Organisation à abandonner ses responsabilités, a-t-il insisté, avant d'expliquer que les décisions en matière de sous-traitance suivent le processus appliqué pour les achats et se font donc sur la base d'appels d'offre; seules quelques activités relevant du maintien de la paix échappent à ce processus.

Les représentants des pays suivants ont fait une déclaration: République arabe syrienne, Portugal (au nom de l'Union européenne et des Etats associés), Japon, Etats-Unis, Cameroun (au nom du Groupe des Etats d'Afrique), Maroc et Inde.

La prochaine séance plénière de la Commission aura lieu mardi 21 mars 2000, à partir de 10 heures.

EXAMEN DE L'EFFICACITE DU FONCTIONNEMENT ADMINISTRATIF ET FINANCIER DE L'ORGANISATION DES NATIONS UNIES (point 118)

Documentation

Le rapport du Secrétaire général sur les pratiques de l'Organisation des Nations Unies en matière d'externalisation (A/53/818) tient pleinement compte du rapport du Corps commun d'inspection intitulé "L'externalisation en tant qu'impératif de compétitivité pour les organismes des Nations Unies" (A/52/338) et de celui du Bureau des services de contrôle interne sur l'examen de l'application des recommandations relatives à la réforme des achats (A/52/813). Il énonce les principes directeurs régissant le recours à l'externalisation et les procédures à suivre en la matière. Le rapport n'examine pas les relations avec les consultants, les contrats de travail, ni les tâches ponctuelles confiées à des entreprises extérieures.

Dans ce rapport l'ONU s'engage à considérer l'externalisation comme l'un des nombreux moyens que les directeurs de programme doivent envisager pour exécuter des activités ou fournir des services non essentiels, ou en améliorer la qualité ou le rapport coût-efficacité. Le rapport ne préconise donc pas que l'Organisation fasse appel à des services extérieurs pour tel ou tel service ou telle ou telle activité, mais plutôt que les directeurs de programmes envisagent l'externalisation comme un outil de gestion parmi d'autres. Le Secrétaire général est pleinement acquis à l'idée que l'Organisation peut, au besoin, recourir à l'externalisation.

Au titre des principes directeurs régissant le recours à l'externalisation et les procédures à suivre, le rapport explique que le recours à l'externalisation se justifie lorsque l'Organisation a besoin de compétences techniques qui lui font normalement défaut; lorsqu'elle souhaite faire des économies; lorsqu'elle entend recevoir des prestations de meilleure qualité, d'un meilleur rapport coût-efficacité et dans des délais plus courts; et lorsqu'elle doit assurer des activités ou des services pendant une période limitée. La politique de l'ONU a pour objet de faire en sorte que l'externalisation soit systématiquement intégrée au processus de prise de décisions. Elle vise également à assurer que les décisions relatives à l'externalisation reposent sur des procédures transparentes et tiennent dûment compte des besoins et des intérêts du personnel. Pour ce faire, il est nécessaire de bien définir le terme externalisation, d'établir des critères précis et d'analyser de manière rigoureuse les coûts, les bénéfices, les risques et les avantages associés à cette pratique.

La politique de l'ONU se fonde sur 5 paramètres : l'externalisation ne s'applique qu'à des activités ou services non essentiels, tels que des services d'appui; avant de prendre la décision d'externaliser, des analyses quantitatives et qualitatives doivent être réalisées selon des modalités rigoureuses lors de la phase précédant l'appel à la concurrence; la procédure de passation des marchés applicable en cas d'externalisation est renforcée et l'Organisation suit de très près l'exécution du contrat. Le directeur de programme qui prend la décision d'externaliser est aussi responsable et comptable de la qualité et du coût de l'activité ou du service exécuté à l'extérieur. Il doit assurer la gestion du contrat, évaluer périodiquement la qualité des services, suivre de près les prestations et contrôler leur coût. Il doit en outre tenir la division des achats régulièrement informée et lui communiquer une fois le contrat terminé une évaluation complète de la prestation. La stratégie en matière d'externalisation comprend quatre grandes phases : la période précédant l'appel d'offres; l'appel à la concurrence; la gestion du contrat; et l'évaluation.

En réponse à la recommandation du Bureau des services de contrôle interne en vue de créer au sein du Département de la gestion un centre de liaison chargé d'identifier les domaines pouvant se prêter à l'externalisation et de fournir un appui méthodologique, ainsi qu'à la recommandation du Corps commun d'inspection de nommer un facilitateur chargé explicitement de superviser ce qui se fait en matière d'externalisation, le Secrétaire général est d'avis qu'il faut prendre des mesures pour créer et pourvoir ce poste de facilitateur au sein du Département de la gestion. L'Organisation n'est sans doute aujourd'hui ni bien préparée, ni bien équipée pour assumer la charge supplémentaire qu'impliquerait la gestion de contrats d'externalisation beaucoup plus nombreux. Il convient donc d'adopter une approche graduelle.

Dans son rapport sur les pratiques en matière d'externalisation (A/53/942), le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) rappelle les vues qu'il a formulées quant à la nécessité pour le Secrétariat de fixer les limites et les critères qui doivent s'appliquer à la sous-traitance de certaines activités à caractère technique, notamment au-delà du rapport coût/efficacité la nécessité d'obtenir des prestations fiables et adaptées. Il estime aussi qu'il faut absolument veiller à ne pas aller à l'encontre des règles que l'ONU est tenue de respecter en tant qu'organisation internationale.

Après avoir examiné le rapport du Secrétaire général qui s'efforce de définir la finalité de l'externalisation, de fixer une politique et des directives en la matière et de cerner les fonctions auxquelles cette pratique pourrait s'appliquer, le Comité consultatif en est venu à constater que le choix des fonctions en question ne s'est pas fondé sur l'expérience acquise par le Secrétariat de l'ONU. En outre, ce qui doit ou non être sous-traité n'est pas indiqué avec précision. C'est l'expérience acquise par les fonds et programmes des Nations Unies qui a conduit à penser que le Secrétariat peut aussi sous-traiter bon nombre de fonctions. Toutefois, comme l'ONU ne dispose pas de la même expérience, il faudrait que son Secrétariat se donne plus de mal pour déterminer quelles sont les activités qui pourraient être sous-traitées. La question doit être tranchée au cas par cas, de même que celle de savoir si une fonction donnée doit être externalisée totalement ou seulement en partie. Non convaincu de l'intérêt de la distinction entre activités de base et activités accessoires, le Comité recommande que l'on renonce à faire intervenir cette distinction. Il estime qu'elle risque de donner lieu à des débats interminables et à des désaccords insolubles au sein du Secrétariat et entre les Etats Membres, sur la question de savoir su, étant considérée comme essentielle ou non essentielle, une activité doit ou non être sous-traitée. Compte tenu du fait que de plus en plus de pouvoirs sont délégués aux bureaux extérieurs et aux unités opérant sur le terrain, le Comité ne comprend pas bien s'il est prévu de nommer un ou plusieurs facilitateurs dans chaque département ou lieu d'affectation. Comme le Corps Commun d'Inspection, il met en garde contre le risque de multiplier les niveaux administratifs dans le processus de décision du Secrétariat. Le CCQAB considère qu'avant toute décision de nommer un facilitateur il conviendrait de vérifier si les fonctions visées pourraient être assurées en s'en tenant aux arrangements existants en matière de sous- traitance. Pour que l'externalisation donne de bons résultats, il faudrait que l'Administration mette en place des mesures bien conçues qui permettent la participation des fonctionnaires. Cela suppose que l'opération soit soigneusement préparée et il faudra réaffecter les personnes dont l'emploi aura été touché par les mesures d'externalisation et éventuellement leur donner une formation. En outre, pour que l'Organisation ait recours à l'externalisation il faut que l'avantage sur le plan des prix de revient soit appréciable. Il ne suffit pas que cette solution soit "au-moins" aussi économique que l'exécution des tâches par le personnel de l'Organisation.

Le Comité consultatif est également d'avis qu'il faut assurer la transparence en la matière, par le jeu du processus budgétaire, afin de susciter la confiance des Etats Membres et de conserver leur appui aux activités d'externalisation. Il est donc en désaccord avec le Comité administratif de coordination (CAC) lorsque celui-ci écrit qu'il n'est pas opportun que les organes délibérants participent à l'examen et à l'approbation des politiques relatives à l'externalisation. Il ne voit aucune raison de penser que cela pèserait sur les coûts ou cela conduirait à la microgestion. Il recommande qu'à l'occasion de l'établissement des projets de budget-programme le Secrétariat indique avec suffisamment de précision dans quelle mesure les crédits demandés sont destinés à des activités qui ont fait l'objet d'un contrat de sous-traitance ou qui pourraient éventuellement en faire l'objet. Débat général

M. ABDOU AL-MOULA NAKKARI (République arabe syrienne) a estimé que le rapport du Secrétariat contient un certain nombre de bonnes propositions qui devraient permettre de mieux régir les pratiques en matière d'externalisation. Concernant la proposition de créer un facilitateur, il a demandé confirmation que cette initiative n'entraînera pas d'incidences financières. Le représentant a également demandé si les services d'interprétation feront également partie des prestations soumises à l'externalisation.

M. EDUARDO RAMOS (Portugal), s'exprimant au nom de l'Union européenne et des Etats associés, a estimé que l'externalisation doit être envisagée comme une option pour fournir des services uniquement lorsque cela s'avère avantageux pour l'Organisation. Ce faisant, il faut toujours tenir compte des caractéristiques bien particulières de chaque entité des Nations Unies. Il a demandé à connaître les mesures prises à ce jour pour qu'un facilitateur soit nommé.

M. KOJI F.X. YAMAGIWA (Japon) a partagé la préoccupation exprimée par le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) quant à l'utilité de la notion de "fonctions essentielles et non essentielles" pour décider si oui ou non il faut avoir recours à l'externalisation. Pour le Japon, il ne s'agit pas seulement d'une question de définition, mais davantage de savoir si les notions de fonctions essentielles ou non essentielles peuvent effectivement être retenues comme critère pour décider si une activité doit être ou non sous-traitée. Le représentant s'est dit d'autant plus préoccupé que l'on sait que certaines institutions spécialisées et fonds et programmes ont déjà externalisé des services pourtant considérés comme essentiels.

M. THOMAS REPASCH (Etats-Unis) a exprimé son accord avec la conclusion du Corps commun d'inspection (CCI) selon laquelle l'externalisation peut représenter une source d'économie et de rentabilité importante pour l'Organisation. Les Etats-Unis n'ignorent pas cependant les problèmes que peuvent poser ces pratiques d'externalisation. M. Repasch a déclaré que sa délégation ne s'oppose pas à la nomination d'un facilitateur à condition que celle-ci n'entraîne pas une couche hiérarchique supplémentaire.

M. PAUL EKORONG A DONG (Cameroun), s'exprimant au nom du Groupe des Etats d'Afrique, a déclaré qu'il ne voyait pas d'inconvénient majeur à recourir aux pratiques d'externalisation aux Nations Unies, à condition qu'elles respectent bien les principes directeurs et les recommandations formulées par le CCI. Pour le Groupe des Etats d'Afrique, il est toutefois indispensable que ces pratiques d'externalisation n'échappent pas au contrôle de l'Assemblée générale et qu'elles se déroulent en toute transparence.

Répondant aux questions des délégations, M. TOSHIYUKI NIWA, Sous-Secrétaire général aux services centraux d'appui, a indiqué que les services d'interprétation sont effectivement inclus dans les prestations qui peuvent être fournies de manière externalisée. Le facilitateur n'a toujours pas été désigné, a précisé M. Niwa, ajoutant que le Secrétariat n'a aucunement l'intention de nommer une personne à plein temps pour ces activités. C'est en effet un rôle qui doit être pleinement assumé par le Département de la gestion qui doit au maximum s'efforcer de faciliter ces pratiques et de les rendre plus cohérentes. M. Niwa a indiqué que contrairement à l'opinion du CCQAB, on ne risque pas ainsi de créer un échelon hiérarchique supplémentaire. La distinction entre activités essentielles et non essentielles, provenant du BSCI, semblait appropriée au moment de la rédaction du rapport, toutefois il est clair qu'elle n'est pas exhaustive. L'objectif principal doit être de préserver le caractère international de l'Organisation et lorsque l'externalisation ne convient pas, il n'est bien sûr pas question d'y recourir. En matière de recrutement, dont la responsabilité entière relève du Secrétariat, M. Niwa a indiqué que certaines institutions font néanmoins déjà appel à des entreprises extérieures "chercheuses de têtes" pour identifier dans un premier temps une série de candidats intéressants. De manière générale, l'externalisation ne revient nullement pour l'Organisation à abandonner ses responsabilités, a-t-il insisté. M. Niwa a également expliqué que les décisions principales de sous-traitance suivent le processus appliqué pour les achats et se font donc sur la base d'appels d'offre; seules quelques activités relevant du maintien de la paix échappent à ce processus.

M. NAKKARI (République arabe syrienne) a fait remarquer que l'interprétation est une activité essentielle. En outre, à son avis beaucoup de sources extérieures utilisées ne remplissent pas les critères établis dans le rapport.

M. ABDESALAM MEDINA (Maroc) a demandé sur quels critères s'est fondé le Secrétariat pour définir, dans le rapport, les activités non essentielles. Il a également souhaité des explications sur les exigences imposées en matière de qualité aux services externalisés, étant donné que la qualité de certains de ces services laissent actuellement beaucoup à désirer. Il a par ailleurs demandé quel serait la durée maximum des contrats attribués et les motifs de ce choix, tout comme des précisions sur les raisons d'une externalisation des services de recrutement du personnel. En outre, le représentant a fait remarquer que si le directeur de Programme supposé responsable de la qualité des services d'externalisation fournis faillit à sa tâche, il serait utile de savoir ce que prévoient les Nations Unies pour couvrir les pertes occasionnées.

M. A.V.S RAMESH CHANDRA (Inde) a appuyé les recommandations du CCQAB pour que les décisions portant sur l'externalisation se prennent au cas par cas et que la responsabilité de l'externalisation demeure aux mains du directeur de chaque programme. L'Inde souhaite que les achats auprès des pays en développement soient encouragés et se félicite du fait que le site Internet de la division des achats va être remis à jour quotidiennement.

Répondant aux questions des délégations, M. Niwa a souligné la différence entre l'aspect politique de l'externalisation et son fonctionnement dans le cadre des activités d'achat. Si l'externalisation n'est pas un phénomène nouveau, les contrats d'exécution relèvent aujourd'hui davantage de l'aspect achat. M. Niwa a rappelé la nécessité d'établir une politique dans ce domaine. En ce qui concerne le caractère essentiel des activités, il est souvent difficile de trancher; les décisions doivent donc être prises au cas par cas par les directeurs de Programme. M. Niwa a insisté sur le fait que l'interprétation de même que le recrutement ne sont pas systématiquement soumis à l'externalisation, ce n'est que la direction de ces services qui peut si elle le souhaite avoir recours à cette possibilité. Il existe des activités qui selon lui peuvent tout à fait être externalisées. La distinction proposée entre essentielle ou non essentielle n'est certainement pas idéale, a-t-il reconnu.

Reprenant la parole, M. NAKKARI (République arabe syrienne) a tenu à ce qu'il n'y ait aucun malentendu s'agissant notamment de la question du recours à l'externalisation pour les services d'interprétation. Il a reconnu que certains services d'interprétation peuvent être temporaires mais a estimé que la définition des services essentiels ou non essentiels fournie dans le rapport n'est pas correcte et devrait être reformulée.

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