L’ECOSOC réfléchit aux moyens de rendre la coopération fiscale internationale plus inclusive et efficace dans le contexte actuel de crises multiples
L’édition 2023 de la réunion spéciale du Conseil économique et social (ECOSOC) sur la coopération internationale en matière fiscale, organisée aujourd’hui, a été l’occasion d’identifier les options susceptibles de rendre le régime fiscal international plus inclusif et efficace dans le contexte actuel de crise économique, de hausse du coût de la vie, de montée des inégalités et de changements climatiques. Deux tables rondes ont ainsi permis d’explorer les moyens de renforcer à cette fin l’architecture de coopération fiscale internationale et d’utiliser la fiscalité comme levier politique pour faire avancer la transition vers les sources d’énergie renouvelables.
Comme l’a exposé Mme Lachezara Stoeva, Présidente de l’ECOSOC, en ouverture de cette réunion spéciale, il est aujourd’hui urgent de renforcer la coopération fiscale internationale pour lutter contre l’évasion et la fraude fiscales, ainsi que contre les flux financiers illicites, ces activités ayant pour caractéristique commune de priver les pays des ressources dont ils ont besoin pour faire face à l’impact des crises actuelles et pour investir dans les objectifs de développement durable (ODD) et l’action climatique.
Alors que 52 pays en développement, parmi lesquels figurent un grand nombre de pays à revenu intermédiaire, souffrent de graves problèmes d’endettement, il importe de « faire davantage avec les mêmes moyens », notamment en mobilisant les ressources nationales et en renforçant la coopération fiscale internationale, a renchéri la Vice-Secrétaire générale, Mme Amina Mohammed. « Le monde n’est pas confronté à une crise des ressources, mais à une crise du partage », a-t-elle ajouté, en appelant à « sauver les ODD » via la promotion de systèmes fiscaux internationaux équitables.
Les besoins des pays en développement sont au cœur des travaux du Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale, a indiqué à cet égard l’un de ses coprésidents, M. Mathew Gbonjubola. Le Comité s’emploie à aider ces pays à mobiliser des ressources nationales pour le développement durable en élargissant leur assiette fiscale, en renforçant et numérisant l’administration fiscale et en contribuant à la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales. L’objectif est d’offrir des options à ces pays pour qu’ils puissent, en toute connaissance de cause, « choisir l’approche qui leur convient le mieux dans leur situation particulière », a-t-il dit.
Centrée sur la « promotion d’une coopération fiscale internationale inclusive et efficace aux Nations Unies », conformément à la résolution A/RES/77/244 adoptée par l’Assemblée générale en décembre dernier, la première table ronde a donné lieu à un débat sur la nature du cadre de coopération à privilégier. Au Ministre des finances de la Colombie, qui a dit souscrire au projet de convention multilatérale contraignante examiné à l’ONU pour répondre aux questions fiscales de demain, le Président du Forum de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur la transparence fiscale a répondu en faisant valoir les progrès majeurs réalisés ces dernières années, notamment dans le cadre de la Convention concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale.
C’est par ce biais que, depuis 2009, la transparence fiscale des comptes bancaires et du commerce numérique a été accrue et que nouvelles normes pour les pays en développement ont été définies, a souligné le responsable de l’OCDE, rejoint par le représentant de l’Union européenne, qui a jugé inutile de mettre en place un nouveau cadre de coopération. Mieux vaudrait, selon ce dernier, améliorer la coopération entre les instances existantes « qui ont fait leurs preuves en matière de lutte contre les flux financiers illicites et de mobilisation des ressources nationales ». Un avis partagé par l’ensemble des pays occidentaux présents, dont la France, laquelle a appelé à ne pas dupliquer les efforts en cours mais à les renforcer, l’ONU devant, à ses yeux, se concentrer sur la mobilisation des ressources domestiques en cohérence avec les ODD et le Programme d’action d’Addis-Abeba relatif au financement du développement.
Cette vision des choses a été battue en brèche par un expert du Gouvernement indien, également membre du Comité d’experts, qui a qualifié d’« inadapté » le système de l’OCDE, conçu selon lui par les seuls pays développés pour régler les problèmes causés par la crise financière de 2008. Il a donc invité l’ONU à piloter un processus intergouvernemental en matière de coopération fiscale, rejoint par la Ministre des finances du Nigéria, qui a appelé à l’élaboration d’un cadre « simple, acceptable et juste », capable de taxer les revenus à la source et de prendre en compte le potentiel fiscal associé aux services numériques « pour que nos pays puissent enfin percevoir ce type d’impôt ».
Favorables eux aussi à la création d’un instrument juridiquement contraignant, à la fois transparent, démocratique et équitable, les représentants du Groupe des 77 et la Chine, du Groupe des États d’Afrique et de pays parmi lesquels les Philippines, la Thaïlande, Singapour, l’Argentine et la Fédération de Russie ont appuyé, dans cette perspective, la proposition du Secrétaire général de l’ONU de mettre en place un comité ad hoc intergouvernemental à composition non limitée chargée de faire des recommandations sur les meilleures façons de renforcer l’inclusivité et l’efficacité en matière de fiscalité. En appui à cette position, plusieurs organisations de la société civile ont plaidé pour l’élaboration d’une convention type de l’ONU encadrant les processus fiscaux internationaux. Selon elles, la résolution A/RES/77/244, adoptée par consensus, doit permettre de redonner pleinement la main à l’ONU, « seule instance vraiment universelle en matière de coopération fiscale ».
La seconde table ronde, qui avait pour thème « la fiscalité comme levier politique pour faire avancer la transition énergétique », a entendu un responsable de la Banque mondiale défendre le bien-fondé d’une taxe carbone. Outre le fait qu’elle permettrait d’augmenter l’assiette fiscale, une écotaxe d’un montant de 75 dollars par tonne de CO2 contribuerait à soutenir les systèmes de santé nationaux affaiblis, a-t-il avancé. Pour l’expert du World Resources Institute Mexico, la taxe carbone seule ne peut toutefois suffire et doit s’accompagner d’une élimination progressive des subventions aux combustibles fossiles et d’une tarification implicite du carbone dans les taxes d’accise existantes sur les carburants.
RÉUNION SPÉCIALE SUR LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN MATIÈRE FISCALE
Déclarations liminaires
Mme LACHEZARA STOEVA, Présidente du Conseil économique et social (ECOSOC), a ouvert cette réunion spéciale de l’ECOSOC consacrée à la coopération internationale en matière fiscale, en indiquant qu’elle réunit des représentants des États Membres, du Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale, des organisations internationales et régionales, de la société civile, des universités et du secteur privé. Pour Mme Stoeva, la réunion de cette année tombe à point nommé car elle fait suite à des appels au sein des Nations Unies en faveur d’une coopération fiscale internationale plus inclusive et plus efficace, y compris de l’Assemblée générale. Cette réunion, a-t-elle indiqué, sera l’occasion d’engager un dialogue holistique entre parties prenantes en réponse à ces appels dans le contexte actuel de crise économique, de hausse du coût de la vie, de montée des inégalités et de crise climatique. Il est en effet urgent de renforcer la coopération fiscale internationale pour lutter contre l’évasion et la fraude fiscales, ainsi que contre les flux financiers illicites, ces activités ayant pour caractéristique commune de priver les pays des ressources dont ils ont besoin pour faire face à l’impact des crises actuelles et pour investir dans les objectifs de développement durable et l’action climatique.
Mme Stoeva a précisé que deux tables rondes seront organisées au cours de cette réunion, la première se concentrant sur la promotion d’une coopération fiscale internationale inclusive et efficace, conformément à la résolution 77/244 adoptée par l’Assemblée générale le 30 décembre 2022. Il s’agira d’identifier les principales faiblesses et lacunes de l’architecture de coopération fiscale internationale et de réfléchir à la façon dont elles peuvent être abordées de manière plus inclusive et efficace. Les discussions porteront aussi sur les principes et les approches de la fiscalité internationale sur lesquels il existe un accord général et qui pourraient constituer la base d’une coopération fiscale internationale renforcée, a-t-elle indiqué. En outre, cette table ronde examinera la convergence des discussions intergouvernementales sur ce sujet avec celles à venir du Sommet sur les objectifs de développement durable et du Sommet de l’avenir.
La deuxième table ronde abordera le rôle de la fiscalité en tant que levier politique pour faire avancer la transition énergétique durable, a expliqué la Présidente de l’ECOSOC, selon laquelle les participants examineront de manière intégrée les considérations pertinentes à soumettre aux gouvernements et aux autres parties prenantes impliquées dans ces transitions, notamment dans le contexte de la crise économique et énergétique actuelle. Ces discussions seront l’occasion d’examiner comment la politique fiscale peut soutenir les efforts de transition énergétique des pays en développement, mais aussi d’identifier les mesures fiscales et de mobilisation des ressources intérieures les plus importantes pour la transition énergétique dans des secteurs tels que les industries extractives.
S’exprimant dans un message préenregistré, la Vice-Secrétaire générale de l’ONU, Mme AMINA J. MOHAMMED, qui est Présidente du Groupe des Nations Unies pour le développement durable, a relevé que selon la dernière analyse du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), 52 pays en développement –soit 40% du total- souffrent de graves problèmes d’endettement, y compris un grand nombre de pays à revenu intermédiaire. Cela signifie qu’il faut « faire davantage avec les mêmes moyens », notamment en mobilisant les ressources nationales et en renforçant la coopération fiscale internationale. Les flux financiers illicites liés à la fiscalité, l’évasion et la fraude fiscales subtilisent en effet des ressources indispensables; des ressources dont les gouvernements ont pourtant besoin pour investir dans le redressement, la résilience et les objectifs de développement durable (ODD). Mme Mohammed a ajouté que certains régimes fiscaux nuisent au développement durable à long terme, ceux qui octroient des « avantages injustes », tels que des subventions accordées à l’industrie des combustibles fossiles, au détriment d’une planète vivable pour les générations futures. La Secrétaire générale adjointe a donc appelé à agir de manière décisive pour sauver les ODD, en favorisant une coopération fiscale internationale inclusive et efficace, et en promouvant des systèmes fiscaux internationaux équitables.
« Le monde n’est pas confronté à une crise des ressources, mais à une crise du partage », a martelé la haute fonctionnaire en reconnaissant aussi une crise de la gestion de ces ressources. Elle a préconisé l’utilisation de politiques fiscales comme « levier » pour favoriser la transition des combustibles fossiles vers les sources d’énergie renouvelables, utilisation qui pourrait accélérer considérablement la transition verte. Des politiques fiscales soigneusement planifiées pourraient également garantir que cette transition soit juste, a-t-elle pointé: les populations vulnérables en bénéficieraient grâce à un accès égal à l’énergie, à des possibilités d’emploi décent et à une protection sociale universelle. À l’échelon mondial, le Secrétaire général continuera d’appeler à une relance à grande échelle des ODD, sous l’égide du G20, afin que tous les pays puissent accéder au financement nécessaire pour investir dans le développement durable. Elle a pour cela mis en avant une triple approche: d’abord, un plus grand allègement de la dette, ensuite, davantage de financements concessionnels, et enfin, un financement d’urgence pour les pays en ayant besoin. À cet égard, a-t-elle conclu, la coopération fiscale internationale joue un rôle essentiel, non seulement pour mobiliser les ressources indispensables mais aussi pour s’attaquer à « la racine du problème: les inégalités systémiques ».
M. MATHEW GBONJUBOLA, Coprésident du Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale, a commencé par une brève mise à jour du rôle et du travail de cet organe subsidiaire d’experts de l’ECOSOC, dont les membres siègent à titre personnel, bien que nommés par des gouvernements et mandatés par le Secrétaire général de l’ONU. Le mandat du Comité, a-t-il précisé, consiste à accorder une attention particulière aux besoins des pays en développement dans le contexte de la coopération fiscale internationale et, en particulier, dans son travail d’élaboration de normes et de politiques internationales et de production de conseils pratiques. Par le biais de directives à l’intention des gouvernements et des administrateurs fiscaux, le Comité s’emploie à aider les pays à mobiliser des ressources nationales pour le développement durable en élargissant leur assiette fiscale, en renforçant l’administration fiscale et en contribuant à la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, a expliqué son coprésident. De plus, a poursuivi M. Gbonjubola, le Comité relève les défis auxquels sont confrontés tous les pays, en développement comme développés, pour maintenir une assiette stable de l’impôt sur les sociétés, ce qui l’amène à se pencher sur les conventions fiscales et les prix de transfert. Le Comité a ainsi introduit de nouvelles dispositions dans le Modèle de convention des Nations Unies concernant les doubles impositions entre pays développés et pays en développement, afin d’autoriser les retenues à la source sur les paiements pour les services numériques fournis à distance. Toutefois, la pandémie ayant accéléré le travail à distance, le Comité se pose la question de savoir si l’exigence de présence physique dans le pays où le revenu est généré reste appropriée, a indiqué l’expert.
Dans le même temps, a relevé M. Gbonjubola, le Comité a élargi son programme de travail pour répondre à un certain nombre d’autres préoccupations politiques des pays en développement, telles que celles liées aux impôts sur la fortune et aux impôts indirects, y compris la fiscalité de la santé. Le Comité travaille également sur des questions pratiques, en particulier la numérisation des administrations fiscales et l’augmentation de la transparence fiscale, qui peuvent affecter directement la mobilisation des ressources nationales des pays en développement et l’efficacité de la coopération fiscale internationale. Suffisamment agile pour traiter de questions transversales, comme par exemple le rôle de la fiscalité dans l’avancement de la transition énergétique, le Comité s’appuie sur des groupes multipartites et multidisciplinaires, dont les travaux aboutissent à un projet d’orientations soumis pour examen à l’organe lors de ses sessions semestrielles, a encore précisé le Coprésident, faisant état de la participation active d’observateurs des États Membres, d’organisations internationales et régionales, d’universités, de la société civile et du secteur privé. Cette coopération fiscale internationale « offre des options aux pays afin qu’ils puissent, en toute connaissance de cause, choisir l’approche qui leur convient le mieux dans leur situation particulière », a-t-il assuré.
Table ronde 1: Promouvoir une coopération fiscale internationale inclusive et efficace aux Nations Unies
Mme LISELOTT KANA, Coprésidente du Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale, a lancé la discussion en demandant aux participants d’identifier les meilleures pratiques pouvant aider à rendre la coopération fiscale internationale « réellement efficace pour se rapprocher des ODD et des priorités du Programme d’action d’Addis-Abeba ». En la matière, a-t-elle demandé, quelles sont les faiblesses identifiées, comment y remédier, et, plus généralement, comment s’y prendre pour renforcer une telle coopération et sur la base de quels principes?
Le Ministre des finances de la Colombie, M. JOSE ANTONIO OCAMPO, a répondu que les principes à retenir sont l’inclusivité et la démocratie, lesquels sont « fondamentaux pour mettre en place un système fiscal juste et équitable ». Il a ensuite rappelé combien la pandémie de COVID-19 a rendu les gouvernements vulnérables, les contraignant à s’endetter pour aider les populations à y faire face, ce qui a mécaniquement réduit leurs recettes fiscales. Selon lui, il faut aujourd’hui investir dans la relance et restaurer la confiance dans l’action publique et la finance internationale. Sur ce dernier point, il a salué la réussite des projets sur l’érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices (BEPS), qui a montré qu’il est possible de coopérer fiscalement et juridiquement à bon escient. Sur la question qui a dominé la discussion, relative au cadre de coopération internationale en matière fiscale devant être privilégié, M. Ocampo a d’abord plaidé la neutralité, jugeant nécessaire que le dialogue, tant à l’ONU qu’à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le dialogue porte davantage sur les besoins des pays en développement. « Dans tous les cas, les processus et délibérations doivent être guidés par la règle du consensus, car nombre de dossiers nécessitent une coordination universelle, qu’il s’agisse de la fiscalité des services, de l’imposition des travailleurs mobiles, de l’impôt sur la fortune ou encore de la simplification des prix de cession interne. » Toutefois, le Ministre colombien a souscrit au projet à l’examen à l’ONU d’une convention multilatérale, « contraignante » et au fonctionnement basé sur le modèle de la Convention internationale concernant les statistiques économiques, au sein de laquelle tous les pays pourraient échanger sur un pied d’égalité sur les solutions fiscales de demain pour répondre aux défis de la mobilité, du numérique et de la mondialisation. Pour mettre en place un ordre mondial fiscal, la résolution A/RES/77/244 de l’Assemblée générale doit guider l’action commune des États, a-t-il encore avancé, la durabilité des règles fiscales internationales du futur devant découler d’une coordination accrue visant la satisfaction des besoins particuliers des pays en développement et le renforcement de leurs capacités fiscales.
Pour M. GAËL PERRAUD, qui préside le Forum de l’OCDE sur la transparence fiscale et copréside le Cadre inclusif G20-OCDE pour le projet BEPS, il convient de ne pas oublier les progrès majeurs réalisés ces dernières années en matière de transparence et d’échange d’information, notamment dans le cadre de la Convention concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale. C’est par ce biais que, depuis 2009, a été nettement accrue la transparence fiscale des comptes bancaires et du commerce numérique, et qu’ont été définies de nouvelles normes pour les pays en développement, a-t-il indiqué, précisant que, grâce à ces avancées, l’OCDE a identifié 30 milliards d’euros de revenus supplémentaires. En 2022, ces mêmes pays ont reçu des informations sur 32 millions de comptes pour une valeur estimée à 2 400 milliards d’euros, a-t-il signalé, appelant à la poursuite d’efforts destinés exclusivement à permettre à davantage de pays en développement de bénéficier des échanges automatiques. Il a par ailleurs qualifié d’historiques les accords politiques mis en place pour lutter contre l’optimisation fiscale, le chantier BEPS ayant produit ses fruits pour que soient mieux répartis les bénéfices des plus grands groupes industriels et pour soumettre ces derniers à un niveau minimum mondial de taxation.
De son côté, M. RASMI DAS, membre du Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale et représentant du Département des recettes du Ministère des finances de l’Inde, a jugé inadapté le système de l’OCDE, qui reste conçu pour protéger le pouvoir fiscal des États Membres qui sont des pays de résidence. Et si beaucoup a été fait pour répondre aux préoccupations des pays en développement, « il n’est pas possible, par exemple aux organisations régionales, de se substituer à un organe universel », a fait remarquer l’expert. Il a ainsi recommandé de prendre des mesures pour revenir sur les règles liées à l’attribution du pouvoir fiscal des pays, lequel ne peut plus reposer, à l’heure du numérique et de la dématérialisation, sur l’identification du commerce des biens tangibles et physiques. En outre, il a pointé du doigt le fait que les règles fiscales internationales, quand elles sont retouchées à la marge, le sont dans le cadre des BEPS 1 et 2, qui ont été conçus par les seuls pays développés pour régler les problèmes causés par la crise financière de 2008. Le slogan de la présidence indienne du G20 est, « Une planète, une famille, un avenir », a rappelé l’orateur en estimant qu’on gagnerait tous en prospérité et on réaliserait les ODD ensemble et dans les temps si l’ONU se devait de piloter un processus intergouvernemental en matière de coopération fiscale. Mme ZAINAB AHMED, Ministre des finances du Nigéria, a appuyé les propos de M. Das, appelant à l’élaboration d’un cadre simple, acceptable, juste, capable de taxer les revenus à la source et de prendre en compte le potentiel fiscal associé aux services numériques « pour que nos pays puissent enfin percevoir ce type d’impôt ».
« L’ONU doit être la maison de la fiscalité internationale! », s’est exclamé, M. YARIV BRAUNER, universitaire, qui a affirmé que la coopération fiscale ne peut être efficace que si elle est inclusive. « Sinon, l’histoire le montre, les pays qui n’ont pas voix au chapitre se désengagent et l’iniquité entraîne l’illégitimité des échanges. » À son tour, il a estimé nécessaire qu’à l’ONU ait lieu une discussion normative se penchant sur une révision profonde des droits d’imposition. Lui aussi a plaidé pour une refonte du principe d’imposition selon la source et pour la recherche de solutions à la question des revenus apatrides. « Sachez-le, le monde de la fiscalité a les yeux rivés sur les Nations Unies », a-t-il dit.
Les représentants de Cuba, au nom du Groupe des 77 et la Chine, et de la Sierra Leone, au nom du Groupe des États d’Afrique, ont défendu avec vigueur le lancement de discussions, à New York, sur le renforcement de la coopération fiscale internationale, discussions desquelles pourrait découler un instrument onusien juridiquement contraignant, qui soit transparent, démocratique et équitable. À cet égard, ils ont appuyé la proposition du Secrétaire général de l’ONU de mettre en place un comité ad hoc intergouvernemental à composition non limitée chargé de faire des recommandations sur les meilleures façons de renforcer l’inclusivité et l’efficacité en matière de fiscalité. Ces groupes de pays ont également souligné l’importance de s’attaquer aux pratiques nuisibles en matière fiscales qui les privent des ressources nécessaires à l’atteinte des ODD d’ici à 2030. La Bolivie, les Philippines, la Thaïlande, Singapour, l’Argentine ou encore la Fédération de Russie ont appuyé ces propos.
À ceux-ci, le représentant de l’Union européenne a insisté sur le fait que lutter contre l’évasion fiscale et les flux financiers illicites représente un intérêt commun à tous les pays, le renforcement de la coopération internationale étant fondamental dans ce domaine. L’esprit de consensus doit souffler dans les processus internationaux de réformes fiscales et la mise en œuvre du Programme d’action d’Addis-Abeba, a-t-il poursuivi, considérant qu’il n’est pas nécessaire de mettre en place un nouveau cadre de coopération intergouvernementale « qui pourrait donner lieu à la mise en concurrence des instances existantes ». Il a par conséquent plaidé pour l’amélioration de la coopération entre ces instances, « qui ont fait leurs preuves en matière de lutte contre les flux financiers illicites et de mobilisation des ressources nationales ». En écho, la France a appelé à ne pas dupliquer les efforts en cours mais à les renforcer, le Secrétariat de l’ONU devant dans ce contexte se concentrer sur la mobilisation des ressources domestiques en cohérence avec les ODD et le Programme d’action Addis-Abeba, « compte tenu de ce qui reste à faire en matière, par exemple, de taxation indirecte et d’imposition de la propriété foncière ». Dans cette optique, renforcer les capacités des administrations fiscales est pertinent, a dit la délégation française. Le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie, le Liechtenstein, l’Espagne ou encore le Canada ont abondé dans ce sens. Le représentant canadien a ajouté que, que parmi les instances évoquées par l’UE, le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales compte à présent 166 membres. « Il faut le dire, le secret bancaire a été levé, il n’existe plus de lieu dans le monde où les fonds peuvent être cachés. »
Les États-Unis, quant à eux, ont souhaité que le rapport du Secrétaire général de l’ONU sur la coopération fiscale, « comme le demande d’ailleurs la résolution A/RES/77/244 », analyse tous les efforts en cours sur les questions soulevées par l’UE et le Canada. Le Secrétariat doit voir où les Nations Unies peuvent avoir une valeur ajoutée plus marquée, a encore indiqué le représentant, pour qui le cadre inclusive OCDE porte indéniablement ses fruits, « comme l’a expliqué M. Perraud ».
Après que le représentant du Fonds monétaire international (FMI) a rappelé l’engagement des institutions financières de l’ONU à aider les pays en développement à réformer leurs administrations et systèmes de collectes fiscales, la société civile a fait entendre sa voix. Le Réseau européen de la dette et du développement, l’organisation Digital Cooperation Organization, l’Alliance mondiale pour les questions fiscales et South Center ont unanimement souhaité la création d’une convention type de l’ONU encadrant les processus fiscaux internationaux. Selon eux, la résolution A/RES/77/244 adoptée par consensus à l’Assemblée générale doit permettre de redonner pleinement la main à l’ONU, seule instance vraiment universelle, en matière de coopération fiscale. « L’OCDE bloquait les travaux à ONU sur les questions fiscales », s’est souvenue la représentante du Réseau européen de la dette et du développement, se réjouissant que la résolution ait « enfin changé la donne ».
Les Pays-Bas ont suggéré de ne pas faire des divergences de vues entre membres de l’OCDE et non-membres une fin en soi. L’évidence est que les premiers ont plus d’influence; que l’Angola n’aura jamais plus d’influence que les États-Unis, a-t-il dit, ajoutant néanmoins que « mon pays, membre de l’OCDE, n’aura jamais plus d’influence que l’Inde ou la Chine ». Il s’est ensuite rallié à la position de l’UE, du Canada et des États-Unis, estimant qu’il n’est pas nécessaire de créer un nouvel instrument de coopération internationale en matière de fiscalité.
Le Pakistan a demandé à l’OCDE d’écouter ses États membres qui, à l’instar de certains présents dans la salle, souhaitent un cadre multilatéral « où tous les pays sont sur un pied d’égalité ». Enfin, au nom de la société civile, la Chambre de commerce internationale, à la différence des autres organisations ayant pris la parole ce matin, a recommandé d’éviter la fragmentation des cadres fiscaux internationaux.
Table ronde 2: La fiscalité comme levier politique pour faire avancer la transition énergétique
Comment la politique fiscale peut-elle aider les pays en développement dans leur transition énergétique? s’est interrogée la modératrice de la seconde table ronde, Mme SUSANNE ÅKERFELDT, Conseillère principale auprès du Ministère des finances de la Suède. Deux grands outils ont été évoqués lors de cette discussion: la mise en place d’une taxe carbone, avec des retours d’expérience de panélistes du Mexique et d’Afrique du Sud; et l’arrêt immédiat des subventions aux énergies fossiles.
Dans un vif plaidoyer, Mme VANESSA CORKAL, Conseillère politique principale à l’Institut international du développement durable, a rappelé que « si nous voulons créer des normes et des régimes fiscaux mondiaux alignés sur la durabilité et la responsabilité, l’élimination des subventions aux combustibles fossiles fondées sur la fiscalité est une condition préalable fondamentale ». L’absence de cadre mondial contraignant signifie que l’incitation à rediriger ces subventions –accordées tant au producteur qu’au consommateur d’énergie fossile- laisse à désirer. « Au lieu de cela, nous avons constaté que les lacunes dans les définitions permettent aux gouvernements de continuer à subventionner les combustibles fossiles », a-t-elle pointé.
M. DIRK HEINE, Responsable monde des aspects climatiques de la politique budgétaire à la Banque mondiale, a axé son intervention sur les bienfaits d’une taxe carbone. Il s’agit non seulement du moyen le plus efficace de réduire les émissions, mais aussi une base fiscale importante et en grande partie inutilisée. Pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, « une taxe carbone s’élevant en moyenne à 75 dollars par tonne de CO2 est nécessaire d’ici à 2030 dans tous les pays », a-t-il rappelé. Cette taxe pourrait rapporter entre 0,5% et 3% du PIB en recettes fiscales nationales et contribuer à un assainissement budgétaire ou à financer les dépenses post-COVID, telles que le renforcement des systèmes de soins de santé mal en point. De plus, en réduisant les polluants atmosphériques dangereux tels que les particules fines, les taxes sur le carbone améliorent la qualité de l’air au niveau local, « ce qui pourrait contribuer à lutter contre les 3 millions de décès prématurés dus à la pollution de l’air ambiant dans les pays en développement chaque année ». Pour ces raisons et d’autres encore, les économistes, dont 28 lauréats du prix Nobel, sont de plus en plus nombreux à réclamer des taxes sur le carbone. « Il est grand temps que les ministères des finances tiennent compte de leurs conseils et soutiennent les politiques fiscales, macroéconomiques et de développement durable. »
Deux panélistes ont justement relaté un retour d’expérience dans leur pays respectifs en matière d’imposition sur le carbone. M. CARLOS MUÑOZ PIÑA, Directeur de la recherche et de l’intégrité des données au World Resources Institute, a relaté que son pays, le Mexique, est passé d’un pic de 1,8% du PIB consacré aux subventions aux carburants en 2008 à une génération de recettes fiscales positives sur les carburants équivalant à 1,6% de son PIB en 2018. Dans le même temps, des changements institutionnels ont permis au pays de s’engager sur la voie d’une « taxation positive du carbone », à la fois de manière explicite, avec l’introduction par le Mexique d’une taxe d’accise sur le CO2, et de manière implicite, avec une nouvelle taxe sur les carburants. « Une économie à revenu faible ou moyen ne peut pas faire grand-chose, surtout s’il ne s’agit pas d’un grand pays ou d’un pays riche en pétrole, en ce qui concerne les prix du marché international. Mais elle peut agir sur ses taxes sur les combustibles fossiles pour corriger le signal. »
S’expriment par visioconférence depuis son pays, l’Afrique du Sud, M. CHRISTOPHER AXELSON, Directeur en chef de l’unité d’analyse économique de la fiscalité au sein du Trésor public, a évoqué la difficile mise en place d’une taxe carbone, dans un contexte social compliqué, alors même que son montant, 9 dollars par tonne, est loin d’atteindre les 75 dollars préconisés par M. Heine. « De longues consultations ont été menées avec l’industrie et le public. Cela n’a pas été facile dans un pays où la croissance économique a été faible et où le chômage est exceptionnellement élevé », a-t-il concédé. Toute politique fiscale susceptible de restreindre la croissance ou de nuire à l’emploi a suscité une forte opposition populaire en Afrique du Sud: « nous avons dû procéder à de nombreux ajustements pour répondre aux besoins d’industries particulières ». L’expérience sudafricaine a fait dire à la Sous-Secrétaire générale LIGIA NORONHA, qui est Cheffe du Bureau de New York du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), que sensibiliser la population est un élément essentiel à la réussite d’un projet de taxe carbone. « L’opposition politique et sociale est souvent un obstacle majeur, les impacts des taxes environnementales évoluant avec le temps, et les décideurs politiques doivent surveiller attentivement les impacts sociaux », a-t-elle insisté.
Estimant la montagne à gravir extrêmement haute, la Roumanie a fortement réagi. Après la COVID-19, la guerre en Ukraine, l’inflation, les nouveaux prix élevés de l’énergie, le pays se trouve « face à un vrai dilemme ». Pour réduire sa consommation de « fossile sale », la Roumanie ne perçoit pas de solution en dehors d’institutions comme l’ONU. Introduire une taxe carbone « serait du suicide » pour une petite économie telle que la sienne, a fait valoir la délégation.
M. Heine, de la Banque mondiale, a tenté de rassurer. Il n’existe selon lui « pas de preuve que la compétitivité d’un pays industriel va dérailler avec l’introduction d’une taxe carbone ». Un producteur de ciment, par exemple, serait encouragé à rationnaliser la quantité d’énergie utilisée et à produire un maximum dans le pays, « de la façon la plus verte possible »: il y a des solutions acceptables mêmes pour les petits pays, a-t-il insisté. La Banque mondiale et le FMI offrent des formations aux pays souhaitant renforcer leurs capacités en matière d’imposition, a-t-il ensuite fait remarquer à la délégation du Pakistan, qui s’inquiétait de possibles tensions au sein de différents ministères d’un même gouvernement. « Comment avez-vous pu aller de l’avant? », a demandé à ce sujet la modératrice, Susanne Akerfeldt, au représentant sudafricain. L’expert de l’Afrique du Sud, M. Axelson, a expliqué que si l’on commence par imposer des « taux bas », l’industrie va l’accepter: « les industriels aussi veulent changer, ils ont beaucoup de pression pour réduire les émissions à moyen et long terme ».
Que faire pour les ménages pauvres que ces mesures touchent? « Même au Canada, en Ontario, c’est difficilement accepté », a reconnu Vanessa Corkal, l’experte de l’Institut international du développement durable, qui a préconisé de remplacer les subventions en faveur de l’énergie fossile « en augmentant le financement des services sociaux ».
En conclusion, M. Muñoz Piña, de World Resources Institute, a insisté sur l’importance d’avoir des « mécanismes progressifs », afin d’éviter les accrocs, et de soutenir la transition industrielle. L’experte du PNUE, Mme Noronha, a exhorté les pays à « absolument solliciter une assistance technique pour se faire aider » dans leurs réformes fiscales. « Inutile de construire un nouvel édifice trop complexe, il faut simplement améliorer l’efficacité des systèmes existants; la Banque mondiale et le FMI ont élaboré des modèles pour vous aider », a conclu le représentant de la Banque mondiale, M. Dirk Heine.
Déclarations de clôture
En clôture de cette réunion spéciale, M. NAVID HANIF, Sous-Secrétaire général au développement économique, est revenu sur les deux questions examinées aujourd’hui, à savoir la promotion d’une coopération fiscale internationale qui soit inclusive et l’élaboration de politiques fiscales efficaces pour opérer une transition énergétique qui tienne compte de la crise actuelle. La table ronde organisée sur la première question a souligné la nécessité d’une amélioration de la coopération internationale en matière fiscale, a-t-il noté, constatant qu’un grand nombre de participants ont appelé à des solutions multilatérales. Beaucoup ont estimé que les institutions ne répondent pas suffisamment aux priorités des pays en développement. Observant que certains ont plaidé pour des actions du bas vers le haut, afin d’identifier les questions prioritaires pour les pays en développement, M. Hanif a estimé qu’il s’agit en effet d’une première étape si nous souhaitons nous attaquer à ces problèmes. Dans l’immédiat, il est essentiel, selon lui, de « faire une pause » et se livrer à une réflexion pour déterminer les défis et les opportunités, afin de rendre la coopération fiscale internationale plus inclusive et efficace. Si d’aucuns considèrent que les solutions multilatérales doivent être élaborées par le biais d’une coopération entre tous ceux qui peuvent contribuer, le Sous-Secrétaire général a jugé que cela doit se faire sous les auspices de l’ONU, qui est l’organe le plus inclusif.
Dans le même temps, a-t-il ajouté, les participants ont partagé leurs différentes perspectives. Certains ont parlé des possibilités qui s’offrent à nous en matière de structures de gouvernance, en vue de mieux refléter les priorités de tous les États Membres, en particulier des pays en développement. Rappelant que l’ONU est une enceinte de délibérations pour débattre des options et des résultats « qui fonctionnent pour tout le monde », M. Hanif a jugé essentiel de mettre en place des règles faciles à appliquer. C’est important pour les pays en développement et cela bénéficiera au système fiscal international, a-t-il affirmé, avant d’appeler les États Membres à saisir l’occasion de ce « moment charnière » pour bâtir un système « accepté par tous et qui fonctionne pour tout le monde ». Le moment est venu de le faire, ici à l’ONU, pour financer la réalisation des ODD d’ici à 2030, a-t-il dit.
Évoquant ensuite la deuxième table ronde, consacrée à l’imposition comme levier politique pour préparer la transition énergétique et atteindre les ODD, M. Hanif a estimé que des politiques fiscales efficaces peuvent nous permettre d’optimiser l’utilisation des ressources, encourager la transition vers des économies à faible teneur en carbone et dégager la marge budgétaire dont les gouvernements ont besoin. Ces politiques, a-t-il souligné, peuvent faciliter l’accès à une énergie bon marché et aider les pays à atteindre leurs objectifs en matière climatique et de durabilité. Cela va toutefois nécessiter une coopération qui promeut des politiques fiscales justes, avec une coordination internationale, a-t-il relevé, invitant les États à investir dans la production d’énergies propres. S’agissant enfin de la question des recettes fiscales nationales, le Sous-Secrétaire général a appelé à trouver un équilibre entre le besoin de lever des impôts et les objectifs environnementaux. Cela aidera les pays à réduire leurs émissions de CO2 et à s’adapter à l’impact des changements climatiques, a-t-il assuré.
Mme LACHEZARA STOEVA, Présidente du Conseil économique et social (ECOSOC), a remercié l’ensemble des participants pour leurs contributions. Selon elle, l’engagement actif des responsables des administrations fiscales, des ministères des finances et des missions permanentes à New York, ainsi que d’un large éventail d’autres parties prenantes, a mis en évidence des « perspectives multisectorielles » qui resteront à l’ordre du jour du programme mondial de développement dans les mois à venir. Les discussions d’aujourd’hui ont fourni des options et des idées sur la façon de relever les défis et les opportunités dans la promotion d’une coopération fiscale internationale inclusive et efficace aux Nations Unies, s’est-elle félicitée, assurant que ces idées contribueront certainement à l’effort mondial visant à construire un système fiscal international juste et efficace pour le développement durable. En outre, a observé Mme Stoeva, la réunion a mis en exergue des expériences très intéressantes et instructives, ainsi que des idées concrètes sur le rôle de la politique fiscale dans le soutien à la transition énergétique, y compris l’accès à l’énergie. Celles-ci contribueront sans aucun doute à renforcer le soutien aux pays dans l’élaboration et la mise en œuvre de politiques dans des domaines tels que les mécanismes de tarification du carbone et le rôle de la fiscalité environnementale dans la transition énergétique et la collecte des recettes des pays en développement, a-t-elle conclu, se disant impatiente de poursuivre ces travaux pour remettre les ODD sur la bonne voie et faire progresser l’action climatique.