Conseil de sécurité: les Présidents des Comités des sanctions plaident pour une meilleure efficacité de leurs instances
Comme chaque année en décembre, le Conseil de sécurité a entendu, cet après-midi, les Présidents sortants de neuf de ses organes subsidiaires, ces comités ou groupes de travail créés par le Conseil pour l’assister sur l’application de sanctions et autres questions spécifiques. Arrivés au terme de leur mandat de 12 mois, les cinq Présidents ont fait des propositions concrètes visant à améliorer l’efficacité de leurs instances, après s’être livrés à une critique en règle de leur fonctionnement, dont la règle du consensus.
Président du Comité 751 concernant la Somalie et l’Érythrée, le représentant du Venezuela, M. Rafael Darío Ramírez Carreño, a appelé les Quinze à intégrer le fait que les régimes de sanctions ont pour seul objectif de contribuer à trouver une solution politique à un conflit. À ses yeux, certains membres permanents du Conseil ont en effet tendance à considérer ces régimes comme une « extension de leur politique étrangère » et à les utiliser pour punir un pays par esprit de revanche ou pour des raisons géostratégiques.
Dans le cas de l’Érythrée, le Président a indiqué que le rapport final présenté par son Comité a conclu, pour la troisième année consécutive, qu’il n’existe aucune preuve de la collaboration entre l’Érythrée et le groupe terroriste el-Chabab. Dans toute autre situation, a-t-il affirmé, ces conclusions auraient suffi à établir une feuille de route devant aboutir à une levée des sanctions. Si tel n’a pas été le cas, a affirmé le Président, c’est que cette feuille de route va à l’encontre des intérêts de certains membres permanents du Conseil.
S’agissant du Comité 1591 concernant le Soudan, dont il est également le Président, M. Ramírez Carreño a regretté que ses travaux du Comité aient été mis à mal par une trop grande politisation ainsi qu’un recours excessif à la règle du consensus. En raison de ces abus, a-t-il dit, au cours des 24 derniers mois, le Comité n’a pas été en mesure de publier son rapport trimestriel ouvertement à tous les États Membres de l’Organisation. De plus, a-t-il regretté, le Comité a été paralysé ces six derniers mois, à cause d’une absence de consensus sur la composition du Groupe d’experts. Pour cette raison, a regretté M. Ramírez Carreño, le Comité n’a pas reçu d’informations concernant la situation sur le terrain.
La pratique du consensus pour toute décision même mineure entrave parfois l’obtention de résultats, a dit en écho, M. Gerard van Bohemen de la Nouvelle-Zélande, Président du Comité 1267, 1989 et 2253 concernant Daech, Al-Qaida et les personnes, groupes, entreprises et entités qui leur sont associés ainsi que du Comité 1988 contre les Taliban. Nous avons, en quelque sorte, conféré un droit de veto à tous les membres du Conseil, un droit qui s’étend à toutes les décisions et procédures, en a-t-il déduit, y voyant la cause principale du manque d’efficacité des Comités. Nous avons été incapables, a-t-il avoué à titre d’exemple, de mettre à jour notre « liste » après le décès de l’ancien dirigeant taliban, empêchant par conséquent l’interception des fonds énormes qu’il détenait et qui ont fini dans les mains des Taliban. Nous avons été incapables, a-t-il aussi regretté, de prendre des mesures concrètes pour rendre le Bureau de l’Ombudsman plus indépendant, malgré la résolution adoptée en ce sens.
Étonné de voir que le Conseil accorde à peine une priorité à l’efficacité des Comités chargés de surveiller l’application des sanctions, M. van Bohemen a exhorté les membres du Conseil à envisager les moyens de rendre les Comités plus efficaces, à éviter les double-emplois et à optimiser les outils à disposition, ce qui suppose, selon lui, une discussion en profondeur sur la prise de décision par consensus.
Nuançant les propos de ses homologues, le représentant de l’Espagne, M. Román Oyarzun Marchesi, et Président du Comité 1540 sur le non-accès des groupes terroristes aux armes de destruction massive et du Comité 1718 sur la non-prolifération nucléaire en République populaire démocratique de Corée (RPDC), a déclaré avoir toujours estimé que son rôle principal était « la recherche du consensus » pour la mise en œuvre et le respect des décisions du Conseil de sécurité.
Cela étant dit, le représentant a avancé trois principes susceptibles, selon lui, d’améliorer l’efficacité des Comités. Plaidant tout d’abord pour davantage de pertinence, il a souhaité que les réunions soient moins marquées par le formalisme. A ses yeux, les exposés des Présidents de Comités devant le Conseil devraient éviter de devenir la « lecture mécanique » d’un texte parfois incompréhensible pour les non-initiés et permettre au contraire un débat de fond. Il a ensuite jugé que la transparence était fondamentale pour l’action des Comités et leurs décisions. Il a enfin appelé le Conseil à faire preuve d’unité dans l’adoption comme dans l’application de ses résolutions et à éviter les dispositions ambiguës, « fruits de compromis politiques ».
Illustrant les difficultés externes auxquelles sont parfois confrontés les organes subsidiaires du Conseil, le représentant de l’Angola, M. Ismael Abraão Gaspar Martins, a regretté, en tant que Président du Groupe de travail spécial sur la prévention et le règlement des conflits en Afrique, que son Groupe ne soit pas parvenu à se mettre d’accord avec l’Union africaine (UA) sur les points à inscrire à son ordre du jour, en particulier la question du Sahara occidental. Il a ainsi indiqué que le Conseil de paix et de sécurité de l’UA n’a pas répondu aux courriers et préoccupations du Groupe de travail sur cette question. Il a qualifié cette évolution de préoccupante pour l’avenir de la coopération entre les deux institutions.
C’est d’autant plus regrettable, a-t-il dit, que, dans sa résolution 2282 (2016), le Conseil met l’accent sur le renforcement de sa coopération avec le Conseil de paix et de sécurité de l’UA. L’adoption de cette résolution, a indiqué le Président, a permis de nettement améliorer les relations entre le Conseil de l’ONU et le Conseil de paix et de sécurité de l’UA, en mettant fin au cloisonnement des méthodes de travail des deux organes.
Le représentant de la Malaisie et Président du Groupe de travail sur les enfants dans les conflits armés, M. Ramlan Ibrahim, a quant à lui souligné l’importance du rôle des Comités de sanctions pour juger les responsables de violations et d’abus sur les enfants pendant les conflits armés. S’exprimant également en tant que Président du Comité du Conseil 1970 concernant la Libye, M. Ibrahim a indiqué qu’en 2016, le Comité est resté attentif à l’embargo sur les armes. Il a rappelé que le changement le plus important apporté au régime de sanctions était l’autorisation accordée aux États Membres d’interdire la navigation en haute mer des navires suspectés de violer l’embargo.
EXPOSÉS DES PRÉSIDENTS DES ORGANES SUBSIDIAIRES DU CONSEIL DE SÉCURITÉ
M. RAFAEL DARÍO RAMÍREZ CARREÑO (Venezuela), Président du Comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 751 concernant la Somalie et l’Érythrée, a tout d’abord présenté ses condoléances après à l’annonce de la mort de l’Ambassadeur de la Fédération de Russie en Turquie, Andreï Karlov. Cet incident, a-t-il dit, démontre la nécessité de mettre un terme aux campagnes de dénigrement et aux appels à la haine contre la Fédération de Russie, en particulier dans le contexte du conflit syrien.
En tant que Président du Comité du Conseil concernant la Somalie et l’Érythrée, M. Ramírez Carreño a regretté que les Quinze n’aient toujours pas intégré le fait que les régimes de sanctions ont pour seul objectif de contribuer à trouver une solution politique à un conflit et d’aboutir à une paix durable. Les sanctions, a-t-il insisté, ne doivent pas être utilisées pour punir un pays par esprit de revanche ou pour des raisons géostratégiques. Or, a estimé le représentant, les régimes de sanctions sont trop souvent considérés par le Conseil comme une fin en soi, certains membres permanents du Conseil ayant tendance à considérer ces régimes comme une « extension de leur politique étrangère ».
Dans le cas de l’Érythrée, le Président a indiqué que le rapport final présenté par son Comité a conclu, pour la troisième année consécutive, qu’il n’existe aucune preuve de la collaboration entre l’Érythrée et le groupe terroriste El-Chabab. Dans toute autre situation, a-t-il affirmé, ces conclusions auraient suffi, non pas à lever immédiatement les sanctions, mais à établir une feuille de route devant aboutir à leur levée. Mais, a constaté le Président, cela ne s’est pas produit car une telle feuille de route va à l’encontre des intérêts de certains membres permanents du Conseil. Il s’est interrogé sur l’utilité des travaux du Comité, dans la mesure où les décisions finales dépendent uniquement d’un ou deux membres permanents du Conseil.
S’agissant du Comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 1591 concernant le Soudan, dont il est également le Président, M. Ramírez Carreño a indiqué avoir poursuivi une communication fluide avec l’Opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour (MINUAD). Il a en outre souligné que, sous son mandat, le Comité a amélioré ses méthodes de travail et renforcé sa transparence. En dépit de ces progrès, les travaux du Comité ont été mis à mal par une trop grande politisation et un recours excessif à la règle du consensus. En raison de ces abus, a-t-il dit, au cours des 24 derniers mois, le Comité n’a pas été en mesure de publier son rapport trimestriel ouvertement à tous les États Membres de l’Organisation.
De plus, a-t-il regretté, le Comité a été paralysé ces six derniers mois, par manque de consensus sur la composition du Groupe d’experts. Cette situation a également retardé la publication du rapport final du Groupe d’experts, qui était finalisé dès décembre 2015, mais n’a vu le jour qu’en septembre 2016. En conséquence, a regretté le Président, durant cette période le Comité n’a pas été en mesure de recevoir des informations concernant la situation sur le terrain. M. Ramírez Carreño a insisté sur le fait que le rapport du Groupe d’experts doit porter uniquement sur des aspects techniques et laisser au Comité le soin de se pencher sur l’évaluation politique de la situation.
M. Ramírez Carreño a par ailleurs dénoncé le fait que plus de 70% des régimes de sanctions du Conseil visent des États d’Afrique, ajoutant que les auteurs des résolutions pertinentes sont précisément les anciennes puissances coloniales. Ceux qui s’érigent en défenseurs des droits de l’homme utilisent en réalité les sanctions pour punir des peuples et des pays, a-t-il déploré, pointant particulièrement du doigt les mesures restrictives en matière de migration, qui empêchent aux gens de rechercher une vie meilleure au-delà de leurs frontières. Ces mêmes pays, a-t-il regretté, font obstacle au droit légitime à l’autodétermination du peuple palestinien et du peuple sahraoui. Où sont les sanctions imposées aux États responsables du massacre des Yéménites ou de l’invasion de l’Iraq et de la Libye, a-t-il demandé. Il existe bel et bien, a-t-il constaté, un système du « deux poids, deux mesures » au profit de certains États violateurs du droit international.
Face à cette situation, M. Ramírez Carreño a plaidé pour que l’on accorde plus de liberté au Président du Comité, la liberté de préparer et d’établir des rapports et d’endiguer les blocages découlant de l’application abusive de la règle du consensus. Il a également proposé la création d’un médiateur pour veiller à plus d’équité dans la procédure d’ajout et de retrait des personnes ou entités soumises à un régime de sanctions.
Le Président a en outre appelé le Conseil à mettre fin à sa tendance actuelle à contrôler la gestion des ressources naturelles des pays qui font l’objet de sanctions. Il a aussi appelé à des consultations régulières avec les États voisins, étant donné que ces derniers sont également affectés par les sanctions.
M. GERARD VAN BOHEMEN (Nouvelle Zélande), Président du Comité 1267, 1989 et 2253 concernant Daech, Al-Qaida et les personnes, groupes, entreprises et entités qui leur sont associés et Président du Comité 1988 contre les Taliban, s’est voulu franc sur son expérience. Il s’est dit étonné de voir que le Conseil accorde à peine une priorité à l’efficacité des Comités chargés de surveiller l’application des sanctions. Or, a-t-il souligné, les sanctions sont un des outils dont le Conseil dispose face aux menaces à la paix et à la sécurité internationales. Le Conseil n’a que peu d’outils de ce genre à sa disposition, a insisté le représentant. Les comités, a-t-il poursuivi, n’ont pas la tâche facile: ils sont trop séparés des travaux du Conseil et des uns et des autres. Il semblerait logique, a-t-il estimé, d’examiner ensemble la situation d’un pays et le régime de sanctions qui lui est imposé. De même, lorsqu’une mission est déployée dans un pays frappé de sanctions, la mission et le régime de sanctions devraient être envisagés sous l’angle du renforcement mutuel. Le représentant a donc regretté la résistance de membres permanents à opérer ces changements.
Il a ensuite averti que les processus que suivent ces comités entravent parfois l’obtention de résultats, comme la pratique du consensus pour toute décision même mineure. Nous avons, en quelque sorte, conféré un droit de veto à tous les membres du Conseil, un droit qui s’étend à toutes les décisions et procédures, en a déduit M. van Bohemen en y voyant la cause principale du manque d’efficacité. Il a illustré ses propos par des exemples de son expérience à la tête des comités. Nous avons été incapables, a-t-il avoué, de mettre à jour notre « liste » après le décès de l’ancien dirigeant taliban, empêchant par conséquent l’interception des fonds énormes qu’il détenait et qui ont fini dans les mains des Taliban. Nous avons été incapables, a-t-il aussi regretté, de prendre des mesures concrètes pour rendre le Bureau de l’Ombudsman plus indépendant, malgré la résolution adoptée en ce sens.
M. van Bohemen s’est demandé pourquoi les organes subsidiaires du Conseil sont soumis à des règles beaucoup plus restrictives que le Conseil lui-même, faisant remarquer que c’est pratiquement toujours un membre permanent qui utilise la procédure pour bloquer une décision. Il a en revanche dit apprécier les améliorations apportées au processus de nomination des présidents des comités grâce aux efforts des membres non permanents du Conseil. Ce ne sont donc plus les membres permanents qui décident « qui va présider quoi », mais bien un processus mené par deux membres du Conseil dont un membre élu.
Dans ses recommandations, M. van Bohemen a exhorté les membres du Conseil à envisager les moyens de rendre les comités plus efficaces, à éviter les doubles emplois et à optimiser les outils à disposition. En ce qui concerne la dynamique des consultations, il a suggéré que les présidents viennent avec deux ou trois points à discuter au lieu des déclarations formelles. Nous devons aussi discuter sérieusement de la prise de décisions par consensus, a-t-il ajouté avant de demander que le fardeau de la présidence des comités soit réparti entre les 15 membres du Conseil. Enfin, il faut que les membres élus se soutiennent mutuellement comment présidents, comme l’a fait son pays grâce à un groupe informel d’experts.
M. ISMAEL ABRAÃO GASPAR MARTINS (Angola), Président du Groupe de travail spécial sur la prévention et le règlement des conflits en Afrique, a tout d’abord fait part de ses condoléances après l’annonce du décès, aujourd’hui, de l’Ambassadeur de la Fédération de Russie en Turquie, M. Andreï Karlov.
S’agissant du Groupe de travail qu’il préside, il a regretté que, sur l’année écoulée, le Groupe ne soit pas parvenu à se mettre d’accord avec l’Union africaine (UA) sur les points à inscrire à son ordre du jour, en particulier la question du Sahara occidental. Le Président a indiqué que le Conseil de paix et de sécurité de l’UA n’a pas répondu aux courriers et préoccupations du Groupe de travail sur cette question. Il a qualifié cette évolution de préoccupante pour l’avenir de la coopération entre ce Conseil et le Conseil de sécurité.
C’est d’autant plus regrettable, a-t-il dit, que, dans sa résolution 2282 (2016), le Conseil met l’accent sur le renforcement de sa coopération avec le Conseil de paix et de sécurité de l’UA, en manifestant son intention de lui demander plus régulièrement des conseils stratégiques. L’adoption de cette résolution, a indiqué le Président, a permis de nettement améliorer les relations entre le Conseil de l’ONU et le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, en mettant fin au cloisonnement des méthodes de travail des deux organes.
M. ROMÁN OYARZUN MARCHESI (Espagne), Président du Comité 1540 sur le non-accès des groupes terroristes aux armes de destruction massive et Président du Comité 1718 sur la non-prolifération nucléaire en République populaire démocratique de Corée (RPDC), a déclaré qu’à la tête de ces Comités, son pays a toujours estimé que son rôle principal était « la recherche du consensus » pour la mise en œuvre et le respect des décisions du Conseil de sécurité. Dans ce cadre, a-t-il dit, nous agissons « avec responsabilité et transparence », tout en comptant sur la coopération des membres du Conseil.
S’agissant des aspects généraux, le représentant a avancé trois principes susceptibles, selon lui, d’améliorer l’efficacité des comités. Plaidant tout d’abord pour davantage de pertinence, il a souhaité que les réunions soient moins marquées par le formalisme. À ses yeux, les exposés des présidents de comités devant le Conseil devraient éviter de devenir la « lecture mécanique » d’un texte parfois incompréhensible pour les non-initiés et permettre au contraire un débat de fond. Il a ensuite jugé que la transparence était fondamentale pour l’action des comités et leurs décisions. Il a enfin appelé le Conseil à faire preuve d’unité dans l’adoption comme dans l’application de ses résolutions et à éviter les dispositions ambiguës, « fruits de compromis politiques ».
Le représentant s’est ensuite félicité de la disparition en janvier dernier du Comité 1737, conséquence de la signature de l’accord sur le nucléaire iranien en 2015. Il s’est, dans ce contexte, dit confiant que la mise en œuvre de la résolution 2231 permettra de résoudre définitivement cette question. Il a, d’autre part, rappelé que le Comité 1718 se concentrait exclusivement sur le programme nucléaire et les missiles balistiques de la RPDC et non contre son peuple. Exprimant l’espoir que ce Comité disparaisse prochainement, il a admis qu’il ne dépendait que du régime de Pyongyang de respecter le droit international et d’obtenir la levée des sanctions. À propos du Comité 1540, il a simplement rappelé que ses efforts se reflétaient dans la résolution 2325, laquelle actualise la résolution 1540 en mettant l’accent sur la coopération et la prévention.
Le représentant a conclu son propos en remerciant tous ceux qui ont constitué « notre famille » dans la gestion de ces comités: la Division des affaires du Conseil de sécurité (SCAD), le Bureau des affaires de désarmement, et les Groupes d’experts. Sans eux, a-t-il souligné, « nous n’aurions pas pu faire tout ce travail » car ils ont été « nos yeux et parfois notre conscience ».
M. RAMLAN BIN IBRAHIM (Malaisie), Président du Groupe de travail sur le sort des enfants en temps de conflit armé, a estimé que la responsabilité du Conseil de sécurité s’agissant du maintien de la paix et de la sécurité internationales n’est jamais aussi manifeste que lorsque l’on parle de l’impact des conflits armés sur les enfants. Ces deux dernières années, on a malheureusement assisté à une grave détérioration de la situation des enfants dans les pays affectés, a-t-il déploré.
Il a précisé qu’en assumant la présidence du Groupe, la Malaisie s’est notamment attelée au renforcement du cadre normatif et opérationnel du programme sur la situation des enfants dans les conflits armés. C’est à ce titre, a-t-il poursuivi, que la résolution 2225 a été adoptée en juin 2015, faisant de l’enlèvement d’enfants le cinquième critère à inclure dans l’annexe du rapport du Secrétaire général aux côtés de quatre autres critères que sont l’utilisation d’enfants, le meurtre et la mutilation, le viol et d’autres formes de violence envers les enfants et les attaques contre les écoles. L’adoption de cette résolution permet d’élargir la palette d’outils à la disposition du Conseil et de l’ONU afin de répondre aux graves violations commises sur les enfants.
Conscient du manque de mécanismes de suivi et de mise en œuvre du Document final, le Groupe a proposé des recommandations aux parties au conflit et aux acteurs de la protection de l’enfant propres à la situation de chaque pays, a relevé M. Ibrahim, précisant que, dans ses conclusions, le Groupe a inclus des dispositions qui encouragent un engagement durable des États Membres et des acteurs internationaux.
Rappelant que la mise en place d’un mécanisme de protection de l’enfant au sein des missions de l’ONU a été une étape « critique » dans le renforcement de la mise en œuvre du programme « Enfants et conflits armés », il a jugé impératif de fournir désormais aux conseillers les ressources nécessaires à l’accomplissement de leur tâche « cruciale ».
M. Ibrahim a souligné l’importance du rôle des Comités de sanctions pour juger les responsables de violations et d’abus sur les enfants pendant les conflits armés. À ce titre, a-t-il poursuivi, nous avons continué à encourager le partage d’informations par la Représentante spéciale du Secrétaire général à laquelle il a adressé ses plus sincères remerciements ainsi qu’au Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) pour leur dévouement inlassable à la cause de la protection des droits de l’enfant.
S’exprimant également en tant que Président du Comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 1970 (2011) concernant la Libye, M. Ibrahim n’a pas manqué de rappeler que, sous la présidence de la Malaisie, la Libye avait traversé une période de défis. « La scène politique était éclatée », a-t-il noté en précisant qu’après la signature de l’Accord politique, il y a un an, et l’arrivée du Conseil de la présidence à Tripoli, le processus de formation du Gouvernement d’entente nationale n’est toujours pas terminé.
Le délégué a indiqué que le nombre de cas présentés au Comité a augmenté de façon significative en 2016, par rapport à 2015, ce qui a conduit à la publication d’une nouvelle notice qui a pour but de clarifier les mesures de sanctions pertinentes et d’aider les États Membres à s’acquitter de leurs responsabilités pour mettre en œuvre la résolution 1970.
Rappelant qu’en 2016, le Comité est resté attentif à l’embargo sur les armes, particulièrement aux mouvements d’armes et de matériel militaire vers la Libye, et que le changement le plus important apporté au régime de sanctions était l’autorisation accordée aux États Membres d’interdire la navigation en haute mer, des navires suspectés de violer l’embargo, il a regretté que, malgré les efforts, l’embargo continue d’être violé.
Des mesures de gel des avoirs permettant de protéger les biens publics de la Libye ont également été au cœur des travaux du Comité, a relevé M. Ibrahim. À cet égard, l’ajout à la liste, puis la radiation du navire Distya Ameya était, selon lui, une « success story » qui a démontré la détermination du Comité à soutenir le Gouvernement d’unité nationale. Il a salué le travail énorme et « vital » du Groupe d’experts.
M. Ibrahim a également appelé à des relations renforcées avec les partenaires nationaux et internationaux. « En soutenant la transition libyenne, les partenaires régionaux et internationaux doivent travailler main dans la main et se montrer à la hauteur de leurs obligations et de leurs responsabilités », a-t-il déclaré, appelant, en conclusion, à une bonne coopération avec les autorités libyennes.