CINQUIEME COMMISSION: LA RECONNAISSANCE DE L’UNION LIBRE PAR L’ONU AU CENTRE DU DEBAT SUR LA CIRCULAIRE CONCERNANT LA SITUATION DE FAMILLE D’UN FONCTIONNAIRE AUX FINS DE PRESTATIONS

Cinquième Commission

35^ème séance – matin

Cinquième Commission: la reconnaissance de l’union libre par l’ONU au centre du debat sur la circulaire CONCERNANT la situation de famille d’un fonctionnaire aux fins de prestations

La Cinquième Commission (administrative et budgétaire) a entendu ce matin quelque 50 interventions sur la pertinence de la circulaire du Secrétaire général publiée à la fin du mois de janvier 2004 établissant qu’un mariage considéré valable, de même qu’une union libre contractée par un fonctionnaire conformément aux lois du pays de sa nationalité, ouvre droit au versement de prestations. 

Répondant aux nombreuses questions sur le bien-fondé de cette circulaire, du fait que de nombreux Etats Membres ne reconnaissent pas l’union libre ou le mariage entre deux personnes de même sexe, la responsable du Bureau de la gestion des ressources humaines, a indiqué que le Secrétaire général, en tant que plus haut fonctionnaire de l’Organisation, était habilité, au titre de l’Article 97, de la Charte à interpréter le statut d’un fonctionnaire.  Soutenu dans ce sens par le Directeur de la Division des questions juridiques générales, elle a affirmé que cette circulaire traduisait les changements intervenus dans le droit national d’Etats Membres au cours des 20 dernières années et qu’elle n’impliquait pas la reconnaissance juridique générale du mariage entre deux personnes de même sexe.  Dans ce contexte, le représentant de l’Arabie saoudite a demandé une liste des pays dont la législation avait évolué dans ce sens. 

Répondant aux inquiétudes de nombreuses délégations, le Directeur de la division de la planification des programmes et du budget a assuré que les incidences de cette circulaire étaient extrêmement faibles - moins de 0,1% des dépenses communes du personnel pour un montant total d’environ 500 000 dollars.  Néanmoins, les représentants du Koweït, de l’Egypte, de l’Iran, de l’Indonésie, de la Malaisie, du Bangladesh, de la République arabe syrienne et du Pakistan ont argué qu’il leur était difficile d’accepter qu’une partie de leur contribution à l’ONU soit utilisée pour financer des prestations sociales prenant en compte une spécificité familiale, en l’occurrence l’union libre ou le mariage entre personnes de même sexe, non reconnue par leur législation nationale. 

De leur côté, les représentants du Canada, du Costa Rica, de l’Irlande (au nom de l’Union européenne), de l’Inde, du Venezuela, de l’Australie et de la Norvège ont estimé que le rôle de la Cinquième Commission était de débattre des questions budgétaires et financières et non de la définition de valeurs culturelles ou spécificités des législations nationales.  Il n’y avait donc pas, selon eux, de raison de poursuivre ce débat s’il était attesté que cette circulaire n’avait pas d’incidences financières notables. 

Pour le représentant de l’Egypte qui a demandé qu’il soit tenu compte de la moindre incidence financière, cette circulaire, contrairement à l’objectif du Secrétaire général, ne respectait pas la diversité des législations des Etats Membres.  Il a estimé que l’on ne pouvait obliger son pays à partager une conception qui selon lui participe à « la désintégration de nos sociétés ».  Nous ne vous demandons pas d’accepter la polygamie, a-t-il insisté, ne nous demandez pas d’accepter l’union libre ou le mariage entre personnes de même sexe. 

Cette séance faisait suite aux questions soulevées par les délégations le 15 mars dernier au sujet de la composition du secrétariat.  Parmi les réponses apportées par le Secrétariat sur les progrès en matière de représentation géographique et parité entre les sexes, la représentante du Bureau de la gestion des ressources humaines a notamment indiqué que le nombre d’employés ressortissants de pays africains avait augmenté de 21,2% (de 189 à 229) au cours des cinq dernières années (1999-2003), alors que les effectifs totaux n’avaient augmenté que de 12,4% pendant la même période. 

La Cinquième Commission poursuivra ses travaux le lundi 22 mars à partir de 10 heures. 

Gestion des ressources humaines

La documentation sur ce point a été présentée dans notre communiqué AG/AB/798 en date du 15 mars 2004.

Mme SANDRA HAJI-AHMED, Fonctionnaire responsable du Bureau de la gestion des ressources humaines, a répondu aux questions soulevées par les délégations lors de la séance du 15 mars au sujet de la composition du secrétariat, le rapport transmettant la liste du personnel du Secrétariat et le rapport sur les modifications du règlement et statut du personnel. 

Abordant le premier document contenant les réponses aux questions des délégations sur la composition du Secrétariat et la liste du personnel, elle a indiqué que le Secrétariat donnait la priorité à la représentation équitable par zone géographique et à la parité entre les sexes.  S’agissant tout particulièrement de la situation des employés ressortissants d’Etats Membres africains et notamment des femmes africaines, elle a précisé que le nombre d’employés ressortissants de pays africains a augmenté de 21,2% (de 189 à 229) au cours des cinq dernières années (1999-2003).  Pour la même période l’effectif total du Secrétariat n’a augmenté que de 12,4%.  Au niveau de la prise de décision, le nombre de femmes ressortissantes de pays africains est passé de 27 en 1999 à 42 en 2003, ces femmes représentent aujourd’hui 18,3% du nombre total des employés ressortissants d’un pays africain occupant un poste de responsabilité.  Le document présente également des informations sur le nombre de femmes par nationalité recrutées ou promues à un niveau de prise de décision. 

La deuxième partie du document présente des informations sur des questions soulevées au sujet de la circulaire ST/SGB/2004/4 du Secrétaire général intitulée « la situation de famille considérée aux fins du versement des prestations ».  Elle a assuré qu’il n’y a pas eu de modifications récentes aux statut et règlement qui ne comprennent pas une définition du mariage.  Cette circulaire prévoit le respect de la diversité culturelle de tous les Etats Membres et accepte la définition de chacun de ces membres lorsqu’il s’agit de définir qui est un conjoint.

Elle a rappelé qu’au titre de l’Article 97 de la Charte, le Secrétaire général, en tant que plus haut fonctionnaire, est habilité à interpréter le statut d’un fonctionnaire, et affirmé que cette circulaire traduisait les changements qui se sont produits dans le droit d’Etats Membres sur la façon de définir le conjoint, et qu’elle n’impliquait pas la reconnaissance générale du mariage entre deux personnes de même sexe.  On prévoit qu’il n’y aura pas d’influence notable sur les dépenses liées au personnel du fait de la parution de cette circulaire, a-t-elle estimé.

M. AMR MOHAMED ROSHDY (Egypte) a demandé des éclaircissements concernant la circulaire sur la situation de famille d’un fonctionnaire aux fins de prestations.  Il a également demandé pourquoi l’on ne s’en tenait pas au mémorandum de 1981 émanant du Bureau des affaires juridiques qui renvoie à une définition de la situation de famille reposant sur les définitions nationales des différents Etats Membres.  En outre, il s’est demandé ce que signifiait qu’il n’y aurait pas d’impact financier notable de la circulaire sur les dépenses communes du personnel. 

Mme DEWI SAVITRI WAHAB (Indonésie) a rappelé qu’il existe un passage dans le statut du personnel où l’on parle de mari ou de femme et que cela ne renvoie apparemment pas à des personnes du même sexe.  La circulaire n’est donc pas conforme à la teneur du statut du personnel, a-t-elle estimé. 

M. AHMED FARID (Arabie saoudite) a estimé que la circulaire aura bel et bien des incidences financières.

Intervenant sur les questions à caractère juridique, M. RALPH JACKLIN, Conseiller juridique, a indiqué que le Secrétaire général en tant que plus haut fonctionnaire a la responsabilité de la gestion des affaires de l’ONU et de la gestion des ressources humaines.  Il a indiqué que les Nations Unies avaient toujours interprété le règlement sur le statut de la famille en se référant aux lois en vigueur dans le pays dont relève le fonctionnaire.  Il a affirmé que cette circulaire traduisait une évolution notable de la définition de la famille dans de nombreux pays, notamment en ce qui concerne les unions libres au cours de ces 20 dernières années.  La législation de nombreux Etats Membres a évolué au point que le Secrétaire général a jugé aujourd’hui opportun de publier cette circulaire sur les unions libres ou mariages entre personnes de même sexes. 

S’agissant de la neutralité de cette circulaire, il a indiqué que l’union libre ou le mariage entre personnes de même sexe ne font pas l’objet de cette circulaire.  Il a affirmé que cette circulaire n’apportait pas une nouvelle définition de la famille mais apportait une nouvelle possibilité pour les fonctionnaires et leurs familles.  M. Jacklin a précisé que le Secrétaire général attendrait de voir la réaction de l'Assemblée générale, tout en insistant que cette circulaire avait été publiée sur la base d’une interprétation correcte des règlements applicables en restant guidé par les lois nationales.  Il a assuré que le Secrétaire général estimait avoir agi dans le cadre de son mandat et précisé que les rumeurs selon lesquelles il pourrait retirer cette circulaire étaient sans fondement. 

M. YASSER ELNAGGAR (Egypte) a précisé que la circulaire ne mentionnait pas spécifiquement les mariages entre personnes de même sexe.  Selon lui, elle ne mentionnait que des unions libres.  Cependant, si le Conseiller juridique lui-même parle de mariage entre personnes de même sexe, alors il est possible d’avoir une discussion sur le fond de cette question.  Il a aussi demandé si la circulaire pouvait être invoquée de façon rétroactive. 

M. ALIREZA TOOTOONCHIAN (Iran) s’est demandé si une loi nationale pouvait être applicable en droit international même si son application compromettait l’ordre public d’autres systèmes juridiques nationaux. 

M. AHMED FARID (Arabie saoudite) s’est demandé si l’Association du personnel avait été consultée et quelle proportion des Etats Membres disposait de lois nationales reconnaissant les unions libres ou mariages entre personnes de même sexe. 

M. AMR MOHAMED ROSHDY (Egypte) a mis en doute la volonté du Secrétaire général de respecter la diversité des législations des différents Etats Membres.  Cette circulaire en est la parfaite illustration, a-t-il déclaré, puisqu’elle forcera amené des Etats Membres à financer des dispositions que leurs législations nationales ne reconnaissent pas.  Il a invité le Secrétariat à revoir cette question, et demandé la poursuite de ce débat en réunion officielle afin de pouvoir disposer d’un procès verbal officiel sur la question.

M. JERRY KRAMER (Canada) a soutenu la proposition de l’Irlande, au nom de l’Union européenne, de passer à des consultations officieuses.  A partir du moment ou nous avons établi qu’il n’y avait pas d’incidences financières notables, il n’y a pas de raison de nous opposer à cette circulaire, a-t-il affirmé.  Le représentant a rappelé que le rôle de la Cinquième Commission était de débattre des questions budgétaires et financières et non de la définition de valeurs culturelles ou spécificités des législations nationales.  Les décisions prises par le Secrétaire général relèvent de ses droits et compétences, même si certains Etats Membres ne sont pas tout à fait à l’aise avec cette réalité, a-t-il rappelé. 

M. ANTONIO ALARCON (Costa Rica) a souligné l’importance de respecter l’autodétermination des peuples en ce qui concerne la définition des valeurs culturelles ou spécificités nationales.  Tout en respectant les préoccupations des Etats Membres dont les législations n´épousaient pas les dispositions de cette circulaire, il s’y est dit favorable car elle n’avait pas d’incidences budgétaires notables pour l’ONU.  Nous pensons que la Cinquième Commission ne devrait pas perdre de temps à continuer de débattre de cette question d’ordre culturel, a-t-il déclaré. 

Mme SANDRA HAJI-AHMED a dit qu’il n’y avait pas eu de consultations avec le syndicat du personnel.  Elle a aussi indiqué que les ressources budgétaires globales de l’Organisation n’étaient pas modifiées selon les changements des situations de famille de chaque fonctionnaire.

M. AHMED FARID (Arabie saoudite) a rappelé sa question concernant le nombre d’Etats Membres ayant des lois nationales reconnaissant les unions libres et s’est demandé si un fonctionnaire avait déjà reçu des prestations au titre de la circulaire.

M. HONNINGSTAD (Norvège) a estimé que le Secrétaire général avait agi dans le cadre de son autorité et s’est demandé si ce débat relevait des compétences de la Cinquième Commission.

M. DAVID DUTTON (Australie) a estimé que la Cinquième Commission n’était pas le lieu où l’on devait parler du fond de la question des situations de famille des fonctionnaires de l’ONU.  Les délégations peuvent poser des questions mais, à ce stade, la Cinquième Commission n’est pas habilitée à discuter de cette question officieusement, a-t-il estimé.

M. AMR MOHAMED ROSHDY (Egypte) a répété que les Etats Membres avaient le droit de poser des questions et de demander des éclaircissements.  Selon lui, il ne faut pas accepter la circulaire du Secrétaire général car le statut du personnel relève du domaine de compétence des Etats Membres.  Le Secrétaire général, au moment de modifier le règlement, agit conformément aux résolutions de l'Assemblée générale et ce n’est qu’ensuite qu’il peut modifier le règlement, a-t-il estimé. 

Mme ABDUL AZIZ (Malaisie) a demandé si le point débattu aujourd’hui relevait bel et bien des compétences de la Cinquième Commission.  Si ce n’est pas le cas, il faut mettre un terme à la discussion.  S’il y a quelques temps encore, les Etats Membres pouvaient se prononcer sur les amendements concernant le statut du personnel, pourquoi cela ne serait-il plus possible? a-t-elle demandé. 

M. MUSTAFIZUR RAHMAN (Bangladesh) a estimé que la circulaire aurait des incidences financières.  Il a aussi demandé au Secrétariat de répondre à toutes les questions qui ont été posées.

M. JAIDEEP MAZUMDAR (Inde) a estimé qu’il fallait examiner cette question sous un angle strictement budgétaire et administratif.  Il a demandé si le dernier paragraphe de la circulaire revenait à dire que ses incidences budgétaires pourraient être couvertes par le budget existant.

M. SHOZAB ABBAS (Pakistan) a déclaré ne pas accepter l’explication fournie par le Secrétaire général selon laquelle la position de la circulaire est neutre.  Il a aussi estimé que la circulaire avait des incidences financières.

M. ALIREZA TOOTOONCHIAN (Iran) a voulu savoir ce qu’il en était du statut de la circulaire.  S’agit-il d’une nouvelle règle qui amenderait le règlement? s’est-il interrogé, s’étonnant qu’on ne demandait pas simplement aux Etats Membres de se prononcer sur une question aussi controversée.

M. ASDRUBAL PULIDO LEON (Venezuela) a estimé que si l’application de cette circulaire avait des incidences financières ou apportait des modifications au règlement du personnel, alors la question relevait du domaine de compétence de la Cinquième Commission, mais s’il s’agit d’évoquer des questions conceptuelles, alors ce débat était vain.  Il faut le canaliser pour qu’il relève des compétences de la Cinquième Commission, a-t-il indiqué. 

M. AHMED FARID (Arabie saoudite) a rappelé que les lois nationales de son pays ne reconnaissaient pas le concept d’union libre.  Son pays ne peut donc se résoudre à payer des prestations au profit des fonctionnaires des pays qui reconnaissent les unions libres.  Ce serait plutôt à ces pays de payer ces prestations. 

Mme Haji-Ahmed a rappelé que les mariages polygames n’étaient pas contestés par le règlement du personnel lorsqu’ils étaient valables dans la législation d’un Etat Membre.  Si par exemple le fonctionnaire polygame décédait, chacune de ses conjointes recevrait une part égale de prestation.  La circulaire a été appliquée dans deux cas pour des ressortissants des Pays-Bas et sept cas sont en cours d’examen, a précisé Mme Haji-Ahmed, qui a aussi indiqué que le Secrétariat ne disposait pas d’information concernant le nombre d’Etats Membres qui reconnaissaient les unions libres. 

M. Bruce Rashkow, Directeur de la Division des questions juridiques générales, a indiqué que le Secrétaire général avait la liberté d’interpréter les règlements et statut du personnel à la lumière de l’évolution des législations nationales.  Il a indiqué que les prestations évoluaient au fil du temps et qu’il n’y avait pas de rétroactivité possible. 

Intervenant au sujet des incidences financières de cette circulaire, M. WARREN SACH, Directeur de la division de la planification des programmes et du budget, a déclaré que les incidences de cette circulaire étaient extrêmement faibles.  Elles représentent moins de 0,1% des dépenses communes du personnel, soit une somme d’environ 500 000 dollars.  Dans ce contexte, lorsqu’on dit que cette question n’aura pas d’incidence financière notable, cela veut dire que cette circulaire n’entraîne pas de ressources budgétaires supplémentaires, a-t-il expliqué.  A titre d’illustration, il a précisé que des changements comme le mariage ou les naissances intervenaient sans cesse entraînant des petites modifications qui s’annulent au fil du temps. 

M. AMR MOHAMED ROSHDY (Egypte) a demandé des renseignements sur la résolution 57/286.  Selon M. Sachs, a-t-il souligné, la circulaire aura des incidences budgétaires tellement faibles que le Secrétaire général n’a pas à en référer aux Etats Membres.  Cependant, que les incidences soient réduites ou pas, il y aura donc bien des incidences budgétaires, a insisté le représentant.  Dans la circulaire, on nous dit que les unions libres et les mariages sont traités sur un pied d’égalité.  Cela ne dépasse-t-il pas ce que les lois nationales elles-mêmes stipulent ? s’est-il demandé.

M. ANTONIO ALARCON (Costa Rica) a rappelé que lorsqu’un fonctionnaire est marié à plusieurs personnes, c’est lui qui décide qui doit recevoir les prestations et, en cas de décès, les retraites iront aux deux ou trois personnes en question.  Cela veut dire que même si le Costa Rica ne reconnaît pas la polygamie, il a accepté de contribuer au versement de prestations aux personnes qui y ont droit. 

M. Rashkow a souligné que les questions relevant du statut et du règlement de la Caisse commune des pensions du personnel ne pouvaient pas faire l’objet d’interprétation de la part du Secrétaire général.

M. JERRY KRAMER (Canada) est revenu sur la proposition de la délégation de l’Arabie saoudite visant à ce que les pays eux-mêmes paient les prestations liées aux unions libres grâce à leurs propres ressources.  Pourquoi, a-t-il demandé, ne parler que de ce groupe de prestations ?  Pourquoi exclure par exemple la question des enfants adoptés ou des enfants de parents divorcés?  Si l’on commence à être sélectif, on va se retrouver dans une situation de paralysie, a estimé le représentant. 

M. AHMED FARID (Arabie saoudite) a déclaré qu’on ne pouvait pas permettre aux lois d’un petit nombre de pays de s’imposer à tous les autres.  Il a demandé au Bureau davantage de réunions officielles et officieuses pour discuter de la question.

M. AMR MOHAMED ROSHDY (Egypte) a exigé des réponses précises aux questions juridiques qu’il a posées. 

M. DAVID DUTTON (Australie) a estimé que le seul consensus applicable est de continuer d’appliquer les pratiques nationales car il s’agit de la seule norme possible pour une organisation aussi diversifiée que l’ONU. 

Mme ABDUL AZIZ (Malaisie) a rappelé que la Cinquième Commission était aussi habilitée à étudier des questions relatives à la façon dont sont prises les décisions qui ont des incidences budgétaires.

M. YASSER ELNAGGAR (Egypte) a déclaré qu’après tout ce qui avait été dit, la Cinquième Commission devait être saisie de la question. 

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