Conseil économique et social

LA REUSSITE DE LA TRANSITION VERS LA PAIX ET LE DEVELOPPEMENT EXIGE LE RENFORCEMENT DES CAPACITES LOCALES

Genève, 14 juillet -- Le Conseil économique et social a poursuivi, ce matin, l'examen des questions relatives aux affaires humanitaires en tenant une réunion-débat sur le passage de la phase des secours à celle de l'aide au développement, dirigée par Mme Carol Bellamy, Directrice générale du Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), et à laquelle ont participé M. Ruud Lubbers, Haut Commissaire pour les réfugiés, M. Jacques Forster, Vice-Président du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), M. Ross Mountain, Coordonnateur adjoint des secours d'urgence au Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies; M. Eric de Mull, Coordonnateur-résident du Bureau du coordinateur des affaires humanitaires en Angola; et Mme Ameerah Haq du Bureau de la prévention des conflits et du relèvement du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). 

Mme Bellamy a souligné l'importance de la phase de transition, qui est un important élément de prévention des crises humanitaires.  Elle a mis l'accent sur la nécessité de promouvoir une approche globale et consolidée de la transition vers la paix et le développement et a précisé que le Groupe de travail sur la transition qu'elle préside s'attache à déterminer une politique générale en se fondant sur l'étude de situations spécifiques par pays.

Afin d'assurer l'efficacité des phases de transition, M. Lubbers a estimé qu'il fallait se garder de percevoir les réfugiés comme de simples bénéficiaires d'assistance humanitaire, mais plutôt comme des personnes ayant pleinement le droit de devenir productives.  Le Haut Commissaire pour les réfugiés a insisté sur le potentiel des réfugiés en tant qu'acteurs du développement, notamment par l'intégration locale, et a estimé qu'une partie de l'aide au développement devait être consacrée au renforcement des capacités d'autonomie et d'autosuffisance des communautés de réfugiés.  Dans ce cadre, il a expliqué que le Haut Commissariat avait besoin d'établir une coopération étroite avec les partenaires de développement et a souligné le rôle important du coordonnateur-résident à cet égard.

Pour sa part, le Vice-Président du CICR a fait état de la complexité croissante des crises humanitaires et s'est dit très intéressé par les travaux du Groupe de travail sur les questions de transition.  La période de transition commence au moment où la confrontation armée prend fin, mais il faut garder à l'esprit que les besoins humanitaires restent importants et peuvent même s'aggraver, a fait valoir M. Forster.  Pour y faire face, il importe de planifier des politiques de développement à long terme, adaptées à la situation existante, ce qui exige le renforcement des capacités locales, a-t-il recommandé.

Pour M. Mountain, la recherche de solutions durables et la transition réussie vers la paix passe par le renforcement des capacités institutionnelles du pays concerné mais aussi des capacités de la société civile.  Ainsi, la planification de la transition vers la paix et le développement est beaucoup plus exigeante que la simple organisation des secours.  En effet, pour que cette transition soit réussie, il importe d'identifier précisément les obstacles qui surgiront sur la voie de la paix et de rétablir la confiance de la population dans ses institutions.  Pour ce faire, il a recommandé une plus grande participation des populations concernées et la création de partenariats solides avec tous les acteurs du développement.

La responsable du Bureau de la prévention des conflits et du relèvement du PNUD a souligné l'importance, dans toute phase de transition, de parvenir à une certaine stabilisation de l'administration, d'obtenir un regain d'espoir des populations, d'assurer un déclin des besoins humanitaires et une augmentation des besoins d'aide au développement.  Elle a jugé fondamental, dès le début de la phase de transition, de mettre en œuvre des programmes de prévention des conflits et de restaurer la primauté du droit.  Elle a souligné l'importance d'une planification globale et intégrée de sorte que les secours d'urgence puissent progressivement être remplacés par des programmes à long terme.

Évoquant la situation en Angola, le Coordonnateur-résident du Bureau de la coordination des affaires humanitaires dans ce pays, a mis l'accent sur la normalisation en cours.  Il a observé que, souvent à la fin d'une situation de crise, le pays se heurtait à de profonds problèmes structurels et a souligné l'importance, dans ce contexte, d'une bonne coordination des actions qui apporte une véritable valeur ajoutée au processus de normalisation de la situation.

Au cours du dialogue qui s'est engagé à la suite de ces présentations, les représentants des pays suivants se sont exprimés : Danemark, Fédération de Russie, Inde, Finlande, Pérou et Soudan.  Un représentant de la Banque mondiale a également pris part au dialogue.

Le Conseil poursuivra cet après-midi l'examen des questions humanitaires par une réunion-débat consacrée aux mesures prises pour faire face aux répercussions du VIH/sida et d'autres maladies épidémiques sur les interventions humanitaires.

Déclarations liminaires dans le cadre du débat sur le passage de la phase des secours à celle de l'aide au développement

MME CAROL BELLAMY, Directrice générale du Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), a rappelé que 65% des pays qui sortent d'une guerre en Afrique retombaient dans une situation de conflit.  C'est pourquoi la transition doit avoir lieu rapidement pour consolider la paix, a-t-elle expliqué.  Pour résoudre les nombreux problèmes qui se posent dans le contexte de la transition, il convient donc de promouvoir une stratégie cohérente de stabilité et de paix, a souligné Mme Bellamy.  Elle a rappelé à cet égard qu'elle préside un Groupe de travail sur les questions de transition, composé du Groupe des Nations Unies sur le développement et du Comité exécutif de l'action humanitaire, qui a été mis en place en réponse à la résolution E/2002/32 du Conseil économique qui demandait notamment au système des Nations Unies de remédier au fossé existant, tant du point de vue du financement que du point de vue de la planification stratégique, entre les activités de secours et celles de développement dans le contexte des catastrophes naturelles et des urgences complexes.  Mme Bellamy a souligné que la réunion-débat de ce matin se concentrera essentiellement sur les problèmes de transition entre guerre et paix, c'est-à-dire en période d'après conflit.

M. RUUD LUBBERS, Haut Commissaire pour les réfugiés, a présenté la politique du Haut Commissariat pour les réfugiés concernant la recherche de solutions durables pour les réfugiés.  Il a insisté sur la nécessité de s'assurer qu'une part de l'aide au développement soit consacrée aux réfugiés et a regretté que le Consensus de Monterrey ne fasse pas référence à ce besoin de développement des communautés de réfugiés.  Il a ensuite dressé le tableau de la situation actuelle, déplorant que les réfugiés soient isolés des communautés locales; il faudrait au contraire privilégier les programmes qui aident les réfugiés à assurer leur autonomie, a-t-il estimé.  M. Lubbers a reconnu que le rapatriement volontaire était la meilleure solution durable et, dans ce cadre, a présenté la stratégie dite des «4R» (rapatriement, réintégration, réhabilitation et reconstruction).  Pour réussir, cette politique doit reposer sur une coopération étroite avec les gouvernements concernés et les partenaires du développement, y compris les organisations non gouvernementales et les communautés locales.  Dans ce contexte, il a souligné l'importance du rôle du coordonnateur-résident.  M. Lubbers a précisé que quatre projets pilotes de la stratégie dite des «4R» ont été lancés en 2002, notamment en Sierra Leone, en Érythrée, au Sri Lanka, et en Afghanistan. 

Reconnaissant la charge que représentent les réfugiés pour l'État qui les accueille, M. Lubbers a mis l'accent sur le potentiel de développement que représentent les réfugiés et a présenté la stratégie dite de «développement par l'intégration locale».  Il importe pour cela de faciliter les programmes en vue d'assurer l'autosuffisance et prévoir des possibilités d'interaction socioéconomique avec la population locale, a-t-il déclaré.  Dans ce contexte, il a présenté l'initiative d'aide au développement pour les réfugiés lancée en Zambie et la stratégie d'autosuffisance mise en œuvre en Ouganda.  En effet, l'intégration locale n'est pas à négliger dans la mesure où tous les réfugiés ne rentreront pas chez eux.  C'est pourquoi, a-t-il martelé, il importe de privilégier les programmes de développement à long terme et d'investir dans l'éducation et la santé des communautés de réfugiés.  Le Haut Commissaire a ensuite salué la coopération qui s'instaure dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD) et a insisté sur la nécessité de ne pas gaspiller le potentiel de toute une génération.  Il s'est donc félicité que le NEPAD permette désormais de développer une approche globale à l'échelle du continent.

M. JACQUES FORSTER, Vice-Président du Comité international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (CICR) a rappelé que le CICR est une organisation humanitaire indépendante et neutre ayant pour mandat d'œuvrer à l'application du droit humanitaire et de protéger et d'aider toutes les victimes de conflit armé ou de troubles internes, conformément aux Conventions de Genève et aux statuts de la Croix-Rouge.  Il a notamment mis l'accent sur l'importance pour le CICR de procéder à une analyse attentive des conflits et d'établir des synergies avec les autres acteurs humanitaires.  Il a relevé la complexité croissante des crises humanitaires d'aujourd'hui et a souligné que le concept de transition et ses implications pour l'élaboration de stratégies humanitaires appropriées revêtent dans ce contexte une importance croissante.  M. Forster s'est dit très intéressé par le travail effectué par le Groupe de travail sur les questions de transition présidé par Mme Bellamy.  Au cours des périodes de transition après la fin d'une confrontation armée ouverte, généralement suite à un cessez-le-feu ou à un accord de paix, les besoins humanitaires restent importants et peuvent même s'aggraver, a souligné M. Forster.  Il a indiqué que les activités de protection que mène le CICR consistent essentiellement à effectuer des visites auprès des personnes détenues, rétablir les liens familiaux, rechercher les personnes disparues, et mener des activités de rapatriement et de protection de la population civile, autant de tâches qui perdurent bien au-delà de la période de transition, y compris une fois que la paix est instaurée.

M. Forster a souligné que durant les périodes de transition, les politiques de développement sont adaptées à la situation existante afin de rechercher des solutions durables, ce qui passe notamment par le renforcement des capacités locales.  Il a indiqué que dans le contexte de la Serbie-et-Monténégro, le CICR continue d'aider les plus vulnérables, en particulier les déplacés internes, et insiste désormais sur les activités génératrices de revenus.  Quant au Soudan, a poursuivi M, Forster, l'évolution de ce pays vers une certaine stabilité politique va modifier les besoins qui vont devenir plus classiques.  Au Timor oriental, le CICR a apporté un soutien à l'hôpital de Dili pendant deux ans avant de transmettre la gestion de cet établissement aux autorités locales, a poursuivi le Vice-Président du CICR.  S'agissant enfin de l'Iraq, M. Forster a déclaré que ce cas offrait un exemple de situation complexe, qu'il faut placer entre la phase humanitaire aiguë et la situation post-conflit.  En l'état actuel, il est en effet difficile de placer le cas de l'Iraq dans la catégorie «transition» car des combats se poursuivent çà et là.  Pour l'heure, le CICR s'efforce de combler les lacunes là où les forces d'occupation ne peuvent pas apporter les services nécessaires, a indiqué M. Forster.

M. ROSS MOUNTAIN, Coordonnateur adjoint des secours d'urgence, a expliqué que la planification de la transition vers la consolidation de la paix et le développement était beaucoup plus exigeante que la simple organisation des secours.  En effet, pour que cette transition soit réussie, il importe d'identifier précisément les obstacles qui surgiront sur la voie de la paix et de rétablir la confiance de la population dans ses institutions, a-t-il souligné.  Pour ce faire, il a recommandé une plus grande participation des populations concernées et la création de partenariats solides avec les partenaires du développement.  Avant tout, il faut s'atteler au renforcement des capacités institutionnelles mais aussi des capacités de la société civile, a-t-il estimé.  Il importe aussi d'inciter au retour les ressortissants installés à l'étranger et qui peuvent apporter des compétences.

M. Mountain a indiqué qu'il fallait aussi accorder l'attention qu'il convient à la situation régionale, qui doit être prise en compte dans la planification des programmes.  Il s'est fait l'avocat d'une étroite coopération avec les institutions spécialisées du système de l'ONU travaillant dans le développement et avec les donateurs bilatéraux et multilatéraux.  À cet égard, il a expliqué qu'un véritable travail d'information des donateurs était à faire.  Il a souligné l'importance d'évaluer et d'identifier correctement les besoins en fonction de la spécificité de chaque situation et s'est félicité à cet égard de la multiplication des appels consolidés et conjoints.  Il convient aussi d'évaluer correctement la phase dans laquelle on se situe, a-t-il dit.  En effet, il est inutile de s'enliser dans une situation de crise humanitaire, il faut passer le plus rapidement possible à une phase de reconstruction, a-t-il fait valoir.

MME AMEERAH HAQ, Bureau de la prévention des conflits et du relèvement au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), a fait observer qu'il existe plusieurs types de transition: la transition économique (d'une économie planifiée vers une économie de marché), la transition politique et la transition suite à une catastrophe naturelle.  Parmi les éléments caractérisant une situation de transition, elle a identifié l'apparition d'une stabilisation et d'une administration; le regain d'espoir quant à la possibilité de parvenir à une solution des problèmes rencontrés; ainsi que le déclin des besoins humanitaires et la hausse des besoins en matière de développement.

Dès le début de la phase de transition, a poursuivi Mme Haq, il est essentiel de promouvoir les activités de prévention de conflit, afin d'éviter que le conflit ne reprenne.  Il est également essentiel dès le début d'établir le plus rapidement possible la primauté du droit.  La question de la démobilisation des anciens combattants est également cruciale dans le contexte de la transition, a souligné Mme Haq.  Elle a ajouté que les plans de relance dans un contexte de transition doivent tenir compte des plans nationaux.  Il convient en outre de mettre l'accent sur le renforcement des capacités locales et de promouvoir d'entrée de jeu une planification intégrée afin que l'assistance puisse progressivement disparaître sans laisser de vide.  Mme Haq a insisté sur l'importance d'une réduction du nombre d'armes légères en circulation et d'une réintégration des anciens combattants dans leur communauté.  Elle a également mis l'accent sur l'importance de disposer d'une certaine souplesse dans le domaine du financement des activités de transition.

Débat

Le représentant du Danemark a demandé que l'on présente des exemples spécifiques, car il arrive que la réalité de la mise en œuvre soit différente des prévisions.  Ainsi, il a voulu obtenir des précisions sur les programmes mis en œuvre pour la transition en Afghanistan et demandé quels enseignements se dégageaient de cette situation spécifique.  S'agissant du financement de la phase de transition, il a expliqué que le Danemark avait un système de financement souple qui lui permettait d'intervenir librement suivant les besoins exprimés.  Prenant l'exemple d'un projet pilote mis en œuvre au Sri Lanka, il a considéré indispensable que les diverses institutions spécialisées fassent l'effort de présenter les liens qui existent entre les divers programmes mis en œuvre, qui doivent être rassemblés dans une stratégie organique de la situation.

Le représentant de la Fédération du Russie, regrettant que, dans les deux tiers des cas, on observe un échec de la transition, a demandé si le système de l'ONU n'avait pas négligé les questions relatives au rétablissement de la stabilité politique.

Le représentant de la Banque mondiale a rappelé que la Banque investissait dans les situations post-conflit, notamment en Afghanistan, en Sierra Leone et en Iraq.  Il a présenté les actions financées par le fonds post-conflit de la Banque, soulignant l'importance d'actions telles que l'investissement de la Banque dans les pays pauvres en situation d'instabilité en vue de prévenir les risques de guerres civiles qui constituent véritablement un piège pour le développement.  Dans ce contexte, il s'est demandé dans quelle mesure l'aide humanitaire avait besoin d'un cadre stratégique différent ou si elle ne devait pas être conçue dans un cadre plus large de développement.  Il a voulu savoir quels éléments devaient être à la base de toute stratégie humanitaire de façon à assurer le succès de la transition. 

Le représentant de l'Inde a appelé l'attention sur la multiplicité des acteurs intervenant dans les situations post-conflit et a demandé comment un pays aux institutions fragiles peut résister aux pressions et déterminer sa propre politique vers la consolidation de la paix.  Il s'est également inquiété des problèmes liés au chevauchement des mandats des diverses institutions.  Il a demandé quelle architecture devait être mise en place pour assurer véritablement le renforcement des capacités de l'État concerné, qui doit être le véritable bénéficiaire de l'aide.

M. LUBBERS a expliqué que l'expérience en Afghanistan avait démontré qu'il était utile que des représentants du HCR communiquent avec les ministères du gouvernement bénéficiaire.  S'agissant du passage des secours vers le développement, il a observé que certaines organisations non gouvernementales voire certaines institutions du système de l'ONU ont tendance à vouloir aller trop vite, ce qui entraîne un certain recul par la suite.  Il a estimé qu'il s'était créé en Afghanistan une situation typique où l'on risquait d'observer un recul si les institutions se désengageaient trop rapidement.  Au vu de cette expérience, il a recommandé un plus grand engagement dans les situations post-conflit.  S'agissant du Sri Lanka, il a reconnu qu'outre l'appui des donateurs, les concepts de rapatriement, réintégration, réhabilitation et reconstruction doivent être intégrés par le Gouvernement concerné.  Il a précisé que le travail du HCR ne pouvait être mené sans s'intégrer aux efforts de développement.  En outre, il importe que le Gouvernement concerné puisse faire savoir aux réfugiés qu'ils peuvent rentrer en sécurité. 

Répondant à la Banque mondiale, M. Lubbers s'est félicité de l'engagement de la Banque dans les efforts de démobilisation et de réintégration.  Toutefois, il a regretté qu'elle ne montre pas le même intérêt pour les réfugiés et a expliqué que la réintégration des réfugiés était, au même titre que la démobilisation, un élément indispensable de la prévention des conflits.  Pour ce qui est de l'efficacité des phases de transition, M. Lubbers a insisté sur le fait qu'il fallait se garder de percevoir les réfugiés comme de simples bénéficiaires d'assistance humanitaire, mais les considérer comme des personnes ayant pleinement droit à devenir productives.

S'agissant de la phase de transition en Afghanistan, M. FORSTER a souligné qu'il devenait difficile d'assurer la sécurité du personnel humanitaire dans certaines parties du pays.  Il a déclaré qu'il était parfois dangereux d'envoyer trop tôt des signaux rassurants concernant la transition vers la paix et a insisté sur la nécessité d'évaluer précisément les obstacles spécifiques à chaque situation.  Évoquant lui aussi la multiplicité des acteurs sur le terrain, il s'est dit favorable à une augmentation de la planification consolidée et conjointe et a appelé les acteurs sur le terrain à une plus grande transparence.  Toutefois, il a aussi appelé l'attention sur les trop nombreuses situations oubliées où il n'y a malheureusement pas assez d'acteurs sur le terrain. 

M. MOUNTAIN a lui aussi mis l'accent sur la flexibilité et une bonne planification.  En ce qui concerne l'Afghanistan, il a fait savoir que la situation en matière de besoins humanitaires, notamment ceux des groupes vulnérables, était constamment évaluée.  En réponse à la question de l'Inde, il a assuré que la coordination des actions sur le terrain devient chaque jour meilleure entre les institutions du système de l'ONU.

MME HAQ a rendu compte de la coordination des actions sur le terrain en Afghanistan et rendu compte des travaux du coordonnateur-résident du PNUD, qui n'a eu que très peu de temps pour préparer la conférence des donateurs de Tokyo.  S'agissant de la situation au Sri Lanka, elle a précisé que de grands efforts ont été consentis pour associer le gouvernement et les autorités provinciales au plan de reconstruction.  Elle a répondu à l'Inde que les gouvernements doivent aussi s'appuyer sur leurs ministères pour communiquer avec les responsables des institutions œuvrant dans divers domaines d'aide.  Elle a reconnu que la coordination des actions reste le plus grand défi à relever tant pour les gouvernements bénéficiaires que pour les acteurs sur le terrain.

M. ERIC DE MUL, Coordonnateur humanitaire-résident en Angola, a souligné qu'il a plutôt été question, s'agissant de ce pays, de normalisation que de transition.  L'objectif premier de la normalisation en Angola est d'assurer que chaque citoyen puisse vivre chez lui et y mener une vie normale, a précisé M. de Mul.  Dans le cas de l'Angola, les questions autres que celles liées à l'humanitaire et à l'urgence n'ont jamais été oubliées lors des appels de contributions, a-t-il fait observer.  Lorsqu'une crise touche à sa fin, on se rend parfois compte que les problèmes rencontrés n'étaient pas forcément liés à la crise mais étaient beaucoup plus structurels qu'on ne l'avait pensé de prime abord, a-t-il poursuivi.  Il a souligné l'importance d'une bonne coordination (des activités), qui apporte une valeur ajoutée dans le contexte du processus de normalisation.  Pour conclure, M. de Mul a estimé qu'il n'y a pas de risque grave de retour à une situation de conflit en Angola.

Le représentant de la Finlande a relevé que le prochain appel consolidé pour l'Angola prendra la forme d'un appel de transition et s'est demandé des précisions sur la signification et les incidences de ce changement d'approche.

Le représentant du Pérou a relevé que le concept de transition a beaucoup été mis en relation avec les conflits et a mis l'accent sur la nécessité de ne pas omettre d'appréhender aussi ce concept dans le contexte des catastrophes naturelles.  La question des catastrophes naturelles est très importante pour un pays comme le Pérou qui est très affecté par le phénomène El niño, a rappelé le représentant péruvien.

Le représentant du Soudan a souhaité savoir où les politiques humanitaires étaient élaborées et a rappelé qu'il est important d'associer les pays concernés à l'élaboration desdites politiques.

M. DE MUL a indiqué que, dans le contexte de l'Angola, on avait pensé que les efforts d'urgence allaient bientôt s'achever.  Mais un phénomène nouveau est intervenu lorsqu'on a commencé à se heurter à des difficultés pour convaincre certaines personnes déplacées de rentrer.  Finalement, le programme humanitaire en Angola va se poursuivre un peu plus longtemps que prévu, jusqu'en 2004, a précisé M. de Mul.

M. LUBBERS a attiré l'attention sur la tendance des médias à sous-estimer l'importance §des catastrophes naturelles en mettant surtout l'accent sur les situations de conflit.  La tradition du HCR est aussi de se concentrer sur les conflits, peut-être trop, a reconnu M. Lubbers.

M. MOUNTAIN a notamment mis l'accent sur la nécessité d'apporter un appui non seulement aux intervenants humanitaires mais aussi à ceux qui déploient des efforts tout au long du processus de transition.

En conclusion, MME BELLAMY a, elle aussi, reconnu que la question des catastrophes naturelles mériterait de recevoir davantage d'attention dans le contexte de la transition.  Elle a indiqué que, sur la base de l'analyse de la réalité sur le terrain, le Groupe de travail sur la transition qu'elle préside s'efforce de dégager une politique fiable.

Le Vice-Président du Conseil, M. VALERY P.KUCHINSKY, a pour sa part souligné le rôle indispensable que jouent les Nations Unies pour assurer la transition vers le développement.

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