SELON MARK MALLOCH BROWN, L’ONU A BESOIN DES ÉTATS-UNIS TOUT COMME LES ÉTATS-UNIS ONT BESOIN DE L’ONU POUR RELEVER LES DÉFIS DU TERRORISME, DU NUCLÉAIRE OU DES MIGRATIONS

SELON MARK MALLOCH BROWN, L’ONU A BESOIN DES ÉTATS-UNIS TOUT COMME LES ÉTATS-UNIS ONT BESOIN DE L’ONU POUR RELEVER LES DÉFIS DU TERRORISME, DU NUCLÉAIRE OU DES MIGRATIONS

On trouvera ci-dessous le texte du discours prononcé à New York le 6 juin, par le Vice-Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, M. Mark Malloch Brown, sur le thème: « Pouvoir et superpuissance: le leadership mondial au XXI^e siècle », dans le cadre de l’Initiative pour la sécurité et la paix de la Century Foundation et du Center for American Progress:

Je vous remercie de me donner l’occasion de vous parler aujourd’hui du pouvoir et du leadership mondial.  On me demande souvent de parler de leadership, mais rarement de pouvoir, je me demande bien pourquoi.

Je prends cette réflexion comme point de départ de propos qui vous paraîtront peut-être fort peu onusiens.  Certaines considérations – l’ONU est mal comprise, elle fait beaucoup plus que ses détracteurs ne veulent reconnaître… – ne vous étonneront sans doute pas, mais l’intention sous-jacente, qui est de mettre en garde contre les graves conséquences de la tendance qu’ont depuis des décennies les administrations américaines, des deux bords, à n’engager le dialogue avec l’ONU que sporadiquement, n’est pas le message qu’un fonctionnaire de l’ONU en exercice doit normalement adresser à un auditoire comme le vôtre.

Je crois pourtant qu’il est urgent d’envoyer ce message.  Et j’espère, moi qui ai passé l’essentiel de ma vie d’adulte dans votre pays, dont une partie seulement à l’ONU, que vous l’entendrez dans l’esprit dans lequel il vous est adressé, c’est-à-dire comme la critique sincère et constructive que peut faire un ami et admirateur des États-Unis de la politique américaine à l’égard de l’ONU.  Le fait est que la pratique courante qui consiste à faire presque furtivement de l’ONU un instrument de sa diplomatie sans la défendre contre ceux qui l’attaquent dans le pays même est une pratique qui ne peut plus durer.  D’une manière ou d’une autre, vous allez perdre l’ONU.

L’idéal des fondateurs

Les accommodements multilatéraux ont toujours été difficiles à justifier dans le débat politique américain: trop de discours, trop de contraintes, pas assez de résultats.  Telle n’était pourtant pas l’intention de départ.

La Société des Nations, c’était l’idéalisme moral et l’impuissance.  L’ONU a été expressément conçue, sous la direction des États-Unis et grâce à la coalition des bonnes volontés, formée par leurs alliés de la Seconde Guerre mondiale, comme quelque chose de tout à fait différent, comme un remède à ce qui avait fait échouer la SDN.  Son principe de base était une conception opérationnelle de la sécurité collective, garantie par les vainqueurs de la guerre et associée à une action plus pragmatique en faveur des valeurs universelles que sont par exemple les droits de l’homme et la démocratie.

Cette conception nouvelle reposait sur une idée nouvelle qu’aucun Président après Truman ne s’est cru en mesure de réaffirmer: l’idée qu’il était rentable pour la gestion de la sécurité de la planète et les problèmes de développement par la seule superpuissance du monde – peut-être était-elle d’ailleurs plus « super » en 1946 qu’elle ne l’est en 2006 – de gérer par l’intermédiaire du réseau des Nations Unies.  Elle passait certes par l’inévitable marchandage des négociations multilatérales, mais tout recul des positions américaines était largement compensé par l’autorité supplémentaire qui s’attachait à une action bénéficiant d’un soutien universel.

Nous arrivons aujourd’hui au terme des 10 ans de mandat du meilleur Secrétaire général que l’ONU a peut-être jamais eu, Kofi Annan.  Certaines de ses grandes réussites – la cause des droits de l’homme, le devoir de protéger les populations des excès de leurs propres gouvernants, la place nouvelle faite par l’ONU à la société civile et aux entreprises – restent soit ignorées soit perpétuellement attaquées par les milieux hostiles à l’Organisation.

Je ne prendrai qu’un exemple: il y a 10 ans, le maintien de la paix par les Casques bleus semblait presque moribond à la suite des erreurs tragiques commises par l’ONU au Rwanda, en Somalie et en Yougoslavie.  Aujourd’hui, l’ONU gère 18 opérations de maintien de la paix dans le monde, du Congo à Haïti, du Soudan à la Sierra Leone, du Sud-Liban au Libéria, à un prix dérisoire par rapport aux opérations conduites par les États-Unis.  Ceux-ci financent environ le quart du budget du maintien de la paix, soit à peine plus d’un milliard de dollars cette année.

Ce chiffre n’est pas sans rapport avec les estimations des services de contrôle financier du Gouvernement américain et de la Rand Corporation, selon lesquelles les interventions de l’ONU, qui se passent des moyens d’exécution qu’offrent les armes lourdes, contribuent au maintien de la paix – quand il y a une paix à maintenir – de façon plus efficace et pour un coût beaucoup moins élevé que les opérations comparables menées par les États-Unis.  Le maintien de la paix par la voie multilatérale permet de bien répartir les coûts beaucoup moins élevés d’un mode d’intervention qui présente en outre l’avantage de donner des résultats.

C’est ainsi qu’il faut que ce soit, et l’on peut dire la même chose dans bien d’autres domaines où les institutions des Nations Unies sont à l’œuvre, qu’il s’agisse d’action humanitaire, de santé ou d’éducation.  Et pourtant, beaucoup de responsables politiques et de guides d’opinion à Washington, sans parler de l’opinion publique, croient à peine aux réalités que je viens d’évoquer ou, quand ils les admettent, les minimisent discrètement.  Reconnaître que l’Amérique s’en remet à des institutions internationales n’est pas dans ce pays politiquement bienvenu.

Tôt ou tard cependant arrive l’heure de la vérité.  En effet, alors que les défis que le monde doit relever s’aggravent, la capacité qu’a l’ONU d’y faire face se trouve amputée du leadership américain.

Prenons l’exemple des droits de l’homme.

Lorsque Eleanor Roosevelt s’est dressée à la tribune de l’ONU pour défendre avec passion l’idée d’une déclaration universelle des droits de l’homme, le monde a réagi.  Aujourd’hui, alors que l’on rénove les mécanismes de défense des droits de l’homme en instituant un Conseil qui remplacera une Commission discréditée, les États-Unis choisissent de rester à l’écart et tout le monde est perdant.

J’espère, et j’en suis convaincu, que le nouveau Conseil se révélera plus alerte et plus efficace que l’organe qui l’a précédé.  Mais le fait que les États-Unis ont décidé de demander un vote à l’Assemblée générale afin de pouvoir dire non, puis de ne pas postuler à un siège après que la création du Conseil eut été approuvée par 170 voix contre 4, rend indéniablement les choses plus difficiles.

D’une manière plus générale, les Américains se plaignent de la bureaucratie onusienne, de la mollesse de la prise de décisions, de l’absence de structures modernes de gestion responsable et des divisions politiques de l’Assemblée générale, ici, à New York.  Je leur répondrai : « Vous avez raison sur tous ces points ».

Mais comment en est-on arrivé là?

Pour une bonne part, parce que les États-Unis ne sont pas restés systématiquement fidèles à leur intention de départ, leur volonté affichée de disposer d’une organisation puissante et efficace.  Madeleine Albright et d’autres personnes présentes parmi nous aujourd’hui ont été des protagonistes extraordinaires des relations entre les États-Unis et l’ONU et je leur rends hommage pour cela.  Mais aux yeux du reste du monde, cette volonté originelle semble aller s’affaiblissant au lieu de s’affermir.  Ces dernières années, la pomme de discorde qu’est la question de l’Iraq et le gros bâton brandi en menaçant de ne pas payer sont devenus les traits marquants d’un mariage raté.

Ayant à traiter presque tous les jours avec Washington, je sais que cela ne rend pas justice aux efforts très réels que les trois secrétaires d’État avec qui j’ai travaillé – M^me Albright, M. Powell et M^me Rice – ont consacrés aux problèmes de l’ONU.  Aujourd’hui même, dans des domaines très variés qui vont du Liban à l’Afghanistan en passant par la Syrie, l’Iran et la question palestinienne, les États-Unis cultivent des relations constructives avec l’Organisation.  Mais ce n’est ni bien connu ni bien compris, en partie parce que le discours politique public qui s’adresse au cœur de l’Amérique a été largement abandonné aux plus bruyants des détracteurs de l’ONU, tels Rush Limbaugh et Fox News.  C’est ce que je voulais dire quand je parlais de diplomatie « furtive » tout à l’heure : le rôle de l’ONU est un mystère pour l’Américain moyen, alors qu’il est au premier plan au Moyen-Orient et ailleurs dans le monde.

Les choses sont encore aggravées par l’idée largement répandue, même parmi leurs nombreux alliés, que les États-Unis tendent à camper sur leurs positions les plus hautes alors qu’ils pourraient trouver un terrain d’entente.

On le constate même dans des domaines qui ne devraient pas prêter à controverse, comme la rénovation du Siège décrépit de l’ONU à New York.  Cet immeuble, qui a fait date dans l’histoire de l’architecture, reste dangereusement en deçà des règlements municipaux, n’a pas de réseau d’extincteurs automatiques, regorge d’amiante et est à la plupart des points de vue le lieu de travail de la ville où l’on court le plus de risques.  Or, le seul gouvernement qui ne soit pas totalement derrière le projet de rénovation est celui des États-Unis.  On a laissé pendant trop longtemps et trop librement répandre des clichés et taper sur l’ONU – comme l’atteste la crainte évidente qu’ont les hommes politiques d’être surpris plaidant pour le confort de ronds-de-cuir onusiens surpayés et corrompus – pour que la simple idée de remettre un bâtiment en état ne soit pas un terrain politiquement miné.

Rendre la réforme efficace

L’une des conséquences est que la rénovation de l’Organisation elle-même comme celle de son immeuble, c’est-à-dire l’actualisation de sa mission, de son mode de gouvernance et de ses instruments de gestion, est une question que l’on n’aborde que par intermittence.  Et quand les États-Unis se font les champions d’initiatives légitimes, comme c’est actuellement le cas pour la réforme administrative, ils suscitent plus de soupçons que de soutiens.

En décembre dernier, par exemple, les États Membres ont approuvé, en grande partie sur les instances des États-Unis, des prévisions de dépenses pour six mois au lieu du budget qui porte normalement sur deux ans, et l’échéance est le 30 juin.  Les pays en développement et les pays développés, au premier rang desquels se trouvent les États-Unis, n’arrivent pas à s’entendre sur la question de savoir si la réforme a suffisamment avancé pour que l’on supprime cette contrainte, ou même s’il faut d’une manière ou d’une autre lier le budget et la réforme.  S’ils n’y parviennent pas, nous pourrions tomber très bientôt dans une crise financière.

Des réformes non négligeables ont été réalisées ces 18 derniers mois, de la création du nouveau Bureau d’éthique à l’adoption d’une politique de vigilance morale, en passant par l’instauration de la nouvelle Commission de consolidation de la paix et du Conseil des droits de l’homme.  Mais cela ne suffit pas.

Le programme inachevé de réforme administrative, que les États-Unis ont raison de soutenir, repose à bien des égards sur une évidence : le fait que les dispositifs et les procédures conçues il y a 60 ans pour une institution qui s’occupait essentiellement de tenir des conférences et d’établir des rapports ne conviennent tout simplement pas à l’organisation opérationnelle d’aujourd’hui, qui met en marche des missions de maintien de la paix pesant plusieurs milliards de dollars, procède à des interventions humanitaires et lance des opérations complexes dans le monde entier.  Ce programme comporte des propositions concrètes visant à remédier à tout cela tout en cherchant à corriger les faiblesses plus générales que le programme « pétrole contre nourriture » a révélées sur les plans de l’administration, du contrôle et de la responsabilisation.

Nous aurons un de ces prochains jours à corriger l’énorme disparité qu’il y a entre l’ampleur des problèmes planétaires et les limites des institutions que nous avons créées pour nous y attaquer.  Pourtant, même des propositions relativement modestes qui seraient considérées dans d’autres institutions comme allant de soi – par exemple donner plus de pouvoir et de latitude au Secrétaire général pour qu’il puisse affecter postes et ressources en fonction des urgences sans avoir à demander à chaque fois l’accord des États Membres – se sont heurtées à l’opposition farouche du Groupe des 77, principal groupement de pays en développement, au prétexte qu’elles reviendraient à une déresponsabilisation. C’est de là que provient l’impasse actuelle.

Qu’y a-t-il derrière tout cela?

Ce n’est pas que les pays en développement ne veuillent pas de réforme.  Certes, quelques empêcheurs de tourner en rond semblent être contre toute innovation, quelle qu’elle soit, et il est indéniable aussi que certains pays cherchent à tirer le mouvement vers leurs propres intérêts, avec des conséquences très pernicieuses.  Mais en pratique les États sont dans leur grande majorité en faveur du principe d’une organisation mieux gérée et plus efficace, car ils savent bien qu’ils en seront les premiers bénéficiaires grâce au progrès de la paix et du développement.

Pourquoi alors a-t-il été impossible jusqu’ici d’isoler les extrémistes et de constituer une alliance puissante de nations soucieuses de réforme susceptible de faire avancer ce programme?

La réponse est à mon avis à rechercher dans des considérations de motivation et de pouvoir.

De motivation, parce que beaucoup de pays, au demeurant tout à fait modérés, croient fort regrettablement que toute initiative que les États-Unis soutiennent est nécessairement sous-tendue par des intentions secrètes qui consistent soit à mettre les mécanismes multilatéraux aux ordres de Washington, soit à affaiblir les institutions, et qu’il faut donc être contre, pour dire les choses crûment, sans s’interroger vraiment sur le bien-fondé de l’initiative.

De pouvoir, ensuite, ce qui, sous deux angles différents, nous renvoient à la manière dont on perçoit le rôle et la représentativité du Conseil de sécurité.

Il y a d’abord l’hostilité, réelle et compréhensible, de la masse des États Membres à l’égard du Conseil de sécurité, et surtout de ses cinq membres permanents, qui donnent l’impression de vouloir s’immiscer dans des domaines qui ne relèvent pas officiellement de leurs attributions, comme la gestion de l’Organisation ou les droits de l’homme.

Ensuite il y a la conviction, tout aussi compréhensible, qu’on ne peut pas considérer que les cinq membres permanents dotés du droit de veto, qui se trouvent être les vainqueurs d’une guerre menée il y a 60 ans, représentent convenablement le monde d’aujourd’hui –même vu à travers le prisme des contributions financières.  En fait, ceux qui postulent à un siège permanent – le groupe dit « G-4 » que constituent le Japon, l’Inde, le Brésil et l’Allemagne – versent des contributions deux fois plus élevées que les quatre membres permanents actuels autres que les États-Unis.

Le Premier Ministre britannique, Tony Blair, a évoqué précisément cette même question lors de son séjour à Washington le mois dernier et il s’agit d’un problème qu’on ne peut pas laisser de côté.  D’une manière plus générale, le souci qu’ont raisonnablement les États Membres dans leur ensemble de faire valoir le principe fondamental du multilatéralisme selon lequel chacun d’eux a voix égale dans ce que fait l’ONU doit être pris en compte et s’inscrire dans le cadre plus vaste de la réforme.  Si l’on veut que le système multilatéral fonctionne avec efficacité, il faut que tous les États aient l’impression qu’ils y prennent une part réelle.

Nouveaux défis planétaires

Mais de quel système s’agit-il?

Les États-Unis, comme toute nation faible ou puissante, font face aujourd’hui à des problèmes qui échappent aux solutions limitées aux frontières nationales: le changement climatique, le terrorisme, la prolifération des armes nucléaires, les migrations, la gestion de l’économie mondiale, l’internationalisation du trafic de drogues et de la criminalité, l’expansion de maladies comme le sida et la grippe aviaire.  Les risques nouveaux qui pèsent sur un pays font fi des principes séculaires de la souveraineté nationale.  La sécurité est devenue un problème mondial et aucun pays ne peut se permettre de négliger les institutions mondiales qui sont chargées de l’assurer.

Pour relever ces nouveaux défis, Kofi Annan a proposé une nouvelle structure reposant sur trois piliers – le développement, la sécurité et les droits de l’homme, auxquels s’ajoute comme pour toute plate-forme valide, un quatrième: une administration réformée.  Voilà l’ONU sur laquelle nous voulons miser.  Mais pour que cela réussisse, il faut que les États-Unis soutiennent le projet, et qu’ils le fassent non pas du bout des lèvres mais par un grand cri qui, d’un océan à l’autre, fera reculer les critiques de l’intérieur et convaincra les sceptiques de l’extérieur.  Les dirigeants de l’Amérique doivent de nouveau proclamer l’importance de l’ONU.

Quand vous abordez la question du relèvement des résultats scolaires, vous ne commencez pas par déclarer « Je suis pour le Département de l’éducation ».  C’est la même chose pour l’ONU: il faut d’abord que les dirigeants américains soient prêts à dire que leur pays va se ranger aux côtés de tous les autres pour s’attaquer au changement climatique, à la pauvreté, à l’immigration et au terrorisme.  Qu’ils défendent systématiquement ce programme et qu’ils laissent l’ONU suivre dans son sillage puisqu’il est le moyen indispensable de sa réalisation.  Cela signifie aussi plus d’assiduité à l’ONU dans la diplomatie de négociation et la fin des « c’est à prendre ou à laisser » et des exigences péremptoires lancées sans débat ni dialogue.

Permettez-moi pour terminer de dire quelques mots du Darfour pour illustrer mon propos.

Il y a quelques semaines, mes enfants ont manifesté sur le Mall, à Washington, pour exiger du Président Bush qu’il intervienne davantage pour mettre un terme au génocide au Darfour, et c’est ce que veut faire le Président.  Je suis sûr que certains de vos enfants y étaient, et vous-mêmes d’ailleurs peut-être aussi.  Et pourtant, que peuvent faire les États-Unis tout seuls, là-bas, au cœur de l’Afrique, dans une région aussi grande que la France? Dans une région dans laquelle le Gouvernement de Khartoum est persuadé que les États-Unis veulent étendre une hégémonie que l’on croit qu’ils ont affirmée en Iraq et en Afghanistan?

Fondamentalement, les États-Unis se trouvent disqualifiés avant même de prendre le départ.  Ils ont besoin de la solution multilatérale que propose l’ONU pour régler les problèmes du Soudan.  Ils ont besoin de l’ONU pour réunir une coalition multiculturelle de partenaires militaires et humanitaires.  Ils ont besoin de l’ONU comme source de la légitimité internationale dont l’Iraq a prouvé une fois encore qu’elle était un élément indispensable du succès sur le terrain.  Et de son côté, l’ONU a tout autant besoin du premier de ses fondateurs, les États-Unis, pour se déployer de façon convaincante dans un des environnements les plus hostiles de la planète.

Au temps de Franklin et Eleanor Roosevelt, l’édification d’une organisation puissante et efficace susceptible d’assumer des fonctions de ce genre était un projet qui n’appartenait à aucun parti, pour lequel on voyait des gens comme Arthur Vandenberg et John Foster Dulles se joindre aux Démocrates pour soutenir la nouvelle institution.  Qui sont leurs successeurs dans la politique américaine d’aujourd’hui? Qui fera campagne en 2008 pour une nouvelle sécurité nationale multilatérale?

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