L’ONU À LA CROISÉE DES CHEMINS, LA VICE-SECRÉTAIRE GÉNÉRALE ESPÈRE QUE L’ENSEMBLE DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE SE MOBILISERA DERRIÈRE L’ORGANISATION

L’ONU À LA CROISÉE DES CHEMINS, LA VICE-SECRÉTAIRE GÉNÉRALE ESPÈRE QUE L’ENSEMBLE DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE SE MOBILISERA DERRIÈRE L’ORGANISATION

On trouvera ci-après le texte intégral du discours de la Vice-Secrétaire générale de l’ONU, Mme Louise Fréchette, à l’Université du Québec à Montréal, le 26 janvier 2006:

Je suis très heureuse d’être parmi vous aujourd’hui. Étant Montréalaise, j’ai toujours beaucoup de plaisir à séjourner dans cette ville.  Je félicite l’Université du Québec à Montréal d’avoir choisi de consacrer sa conférence Raoul Dandurand 2006 aux Nations Unies et je suis ravie de retrouver plusieurs collègues et amis de longue date et membres de ma famille dans cet auditoire, que je salue chaleureusement. 

Vous avez intitulé cette séance de clôture « Les grandes puissances peuvent-elles et veulent-elles sauver l’ONU? ».  Je me suis arrêtée aux mots « sauver l’ONU ».  Veut-on par là suggérer que l’ONU est moribonde? À l’agonie? Avant de débattre du rôle des grandes puissances, il me semble important de formuler d’abord un diagnostic sur l’état de santé de l’Organisation en ce début d’année 2006.  Les dernières années ont été riches en crises de toute sorte dont ressortent en particulier les durs affrontements sur la guerre en Iraq, les rapports d’abus sexuels perpétrés par nos Casques bleus et les dérapages du programme pétrole contre nourriture.  Leur impact sur la réputation de l’Organisation ne doit pas être sous-estimé mais il me semble utile de prendre un peu de recul par rapport à ces événements récents.  J’espère vous persuader que le patient se porte mieux qu’on ne le croit, qu’il a démontré une étonnante capacité à gérer le changement depuis une quinzaine d’années, mais qu’il doit continuer de recevoir des soins attentifs pour prospérer dans sa sixième décennie et au-delà.

Les créateurs de l’ONU ont vu très loin et fait preuve d’une grande imagination.  Ils ont conçu pour le progrès de l’humanité un instrument absolument unique en son genre.  Et ils l’ont fondé sur des principes qui sont encore aujourd’hui essentiels à la paix et à la stabilité du monde : règlement pacifique des différends, progrès économique et social des peuples, et respect des droits de l’homme.

Pendant plusieurs décennies, le Conseil de sécurité a été paralysé par les rivalités de la guerre froide.  Mais à la fin des années 80, deux phénomènes nouveaux ont transformé le paysage international, et l’ONU avec lui : la fin de la guerre froide et la mondialisation. 

Si l’on doute que l’ONU puisse évoluer et innover, que l’on examine seulement la façon dont elle s’est adaptée à tous les changements survenus dans le monde depuis 1990. 

Maintien de la paix

Commençons par les missions de maintien de la paix qui ont augmenté en nombre aussi bien qu’en complexité : 13 opérations de maintien de la paix durant les 45 premières années de l’ONU;  deux fois ce nombre dans les quinze ans qui ont suivi. 

Les missions de maintien de la paix, qui pendant la guerre froide ne faisaient que surveiller le respect des cessez-le-feu, se sont complètement transformées.  Aujourd’hui, elles facilitent les transitions politiques, assurent les services de police, gèrent des tribunaux, organisent des élections, désarment des milices et des ex-combattants, protègent les travailleurs humanitaires et bien d’autres choses encore. 

Ces missions sont souvent établies en vertu du Chapitre VII de la Charte, ce qui veut dire que les Casques bleus ont le droit – et le devoir – de recourir à la force non seulement pour se défendre eux-mêmes, mais aussi pour défendre la population civile si elle est menacée par des éléments armés. 

Par deux fois ces dernières années, l’ONU a même été appelée à administrer des territoires.  Au Timor oriental, une administration transitoire mandatée par l’ONU a accompagné le pays vers l’indépendance en 2002.  Au Kosovo, l’Organisation administre encore le territoire, et le fera jusqu’à ce que son statut définitif soit fixé, ce qui ne saurait tarder.

Sanctions

Les Nations Unies ont également innové en matière de sanctions.

En Iraq, le Conseil de sécurité a imposé un régime de sanctions d’une ampleur sans précédent.  Tirant les leçons des conséquences involontaires d’une formule aussi extrême –le Conseil a mis au point des mesures et mieux ciblées, par exemple les interdictions de voyager et le gel de comptes bancaires.  Les mesures adoptées par le Conseil pour mettre un frein à l’exploitation illégale des ressources naturelles afin de priver les combattants de moyens financiers sont également un bon exemple d’innovation. 

Tribunaux

La justice pénale est un autre domaine dans lequel l’ONU s’est montrée capable d’innover ces 15 dernières années, à commencer par la création des tribunaux spéciaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda.  L’ONU a aussi établi en Sierra Leone un tribunal mixte qui a permis à ce pays déchiré par la guerre de prendre en main les poursuites contre ses propres criminels de guerre tout en bénéficiant de l’expérience de juges et de procureurs internationaux. 

L’innovation la plus spectaculaire dans ce domaine est bien sûr la création cour pénale internationale.  La Cour elle-même n’est pas un organe de l’ONU, mais elle a vu le jour grâce à l’ONU et le Conseil de sécurité peut la saisir, ce qu’il a déjà fait l’année dernière pour le Darfour.

Droits de l’homme et terrorisme

Les droits de l’homme occupent une place plus centrale que jamais dans l’action de l’ONU.  Il n’est pas inutile de rappeler que le Haut Commissariat aux droits de l’homme n’a été créé qu’au début des années 90.  Ceux qui se sont succédés à sa tête – en particulier Mary Robinson et à présent notre compatriote Louise Arbour – ne se sont pas contentés de lutter ardemment pour la défense des droits de l’homme partout dans le monde : ils ont aussi fait en sorte que le Haut Commissariat puisse jouer un rôle concret sur le terrain.  Toutes les missions de maintien de la paix comportent désormais une composante Droits de l’homme et des missions de surveillance des droits de l’homme sont en place dans des pays aussi différents que le Népal et la Colombie.  Enfin, en ce moment même, à New York, les représentants des États Membres travaillent à l’établissement du Conseil des droits de l’homme qui remplacera la très critiquée Commission des Droits de l’Homme.

Ces dernières années, la menace que pose le terrorisme international est devenu un grand sujet de préoccupation.  Déjà avant le 11 septembre, le Conseil de sécurité avait imposé des sanctions à l’encontre d’Al-Qaida et créé un comité spécial chargé de surveiller ses activités.  Mais immédiatement après les attentats, il est allé bien plus loin.  Dans une résolution historique – la résolution 1373 – il a imposé des obligations extrêmement strictes à tous les pays, dressé une liste de terroristes et d’organisations terroristes et créé le Comité contre le terrorisme, qui vérifie si les États Membres se conforment bien aux dispositions de la résolution et les aide à se doter des moyens nécessaires pour adopter et appliquer des lois antiterroristes. 

Bref, au fil du temps, et surtout ces 15 dernières années, l’ONU a montré qu’elle était en fait un instrument souple, sur lequel les États Membres pouvaient compter pour remplir des fonctions incroyablement variées.  S’ils s’adressent à l’ONU, c’est non seulement parce qu’elle est la seule organisation qui jouisse d’une légitimité véritablement universelle, mais aussi parce qu’elle a fait ses preuves. 

C’est pour cette raison que la communauté internationale s’est tournée vers l’ONU pour aider l’Afghanistan à prendre un nouveau départ.  Rappelons nous que c’est l’ONU qui a mené à bien le processus de Bonn, menant à la création du Gouvernement provisoire.  C’est l’ONU qui a convoqué la Loya Jirga pour poser les bases d’une constitution afghane.  Et les élections, organisées entièrement par l’ONU, ont permis aux Afghans d’élire librement, pour la première fois, leur président et leur parlement.

C’est aussi pour cette raison que, malgré toute l’acrimonie suscitée par le refus du Conseil de sécurité d’approuver l’intervention militaire des États-Unis en Iraq en 2003, l’ONU a été invitée, un an plus tard, à aider à mettre en place le gouvernement provisoire iraquien, puis à organiser les élections et le référendum.

C’est encore pour cette raison que cette année, l’ONU s’est vu demander de vérifier le retrait de la Syrie du Liban et, pour la toute première fois, de prendre en main une enquête criminelle, tâche dont elle s’acquitte avec la fermeté, la minutie et la neutralité qui s’imposent dans un climat politique tendu. 

C’est pour cette raison qu’aujourd’hui l’ONU a plus de 70 000 soldats déployés dans des missions, plus que tous les pays du monde sauf les États-Unis. 

L’action humanitaire de l’ONU à travers ses agences humanitaires vient en aide à des millions de personnes chaque année.  Elle joue un rôle de premier plan dans la lutte mondiale contre le VIH/sida et s’occupe à présent du problème de la grippe aviaire.  Grâce aux objectifs du Millénaire pour le développement, elle mobilise le monde contre la pauvreté, la maladie et la faim.  Elle travaille en partenariat avec les gouvernements, le secteur privé et la société civile pour tenter d’apporter des solutions à ces problèmes, et à bien d’autres encore.

L’adaptation de L’ONU aux impératifs de notre époque se poursuit.  Au Sommet de septembre dernier, nos États membres ont répondu favorablement à la majorité des propositions que le Secrétaire Général leur avait faites dans son rapport intitulé « Dans une liberté plus grande ».  En plus de l’accord de principe sur la création d’un nouveau Conseil des droits de l’homme, on peut mentionner la création de la Commission de consolidation de la paix et du fonds qui l’accompagnera, le renforcement de la capacité d’intervention rapide des Nations Unies dans les cas de désastre humanitaire, la création d’un fonds d’appui à la démocratie et, pour la première fois dans l’histoire de l’ONU, la reconnaissance par les États que la communauté internationale a la responsabilité de protéger les populations contre le génocide, le nettoyage ethnique, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité quand leurs gouvernements ne veulent ou ne peuvent pas assumer cette responsabilité.

Les leaders réunis au Sommet ont aussi donné leur feu vert à un réexamen en profondeur des mandats et règlements de l’Organisation qui devrait mener à un nouveau cycle de modernisation de l’appareil administratif de l’ONU, sur la base de recommandations qui seront déposées par le Secrétaire général à la fin du mois de février.

Mais alors, me demanderez-vous, l’ONU n’a-t-elle aucun problème? Je n’ai certainement pas dit ça! Si le résultat du Sommet de septembre est plus étoffé qu’on ne le croit généralement, il reste un grand nombre de sujets en suspens, dont la réforme du Conseil de sécurité, sur laquelle les membres continuent d’être profondément divisés.  Plus inquiétant encore, l’absence totale de progrès en matière de non-prolifération et de désarmement n’augure rien de bon ni pour les Nations Unies, ni pour l’avenir du principe de la sécurité collective en général.  Mais ce que je veux dire, c’est que l’ONU s’en est beaucoup mieux tirée, ces dernières années, qu’on pourrait le penser.  Qu’elle est capable d’évoluer et qu’elle le fait constamment.  Et qu’elle tire enseignement de son expérience, dans la théorie et dans la pratique.  À tel point que ceux qui l’ont fondée en 1945 auraient probablement du mal à la reconnaître aujourd’hui.

Mais le passé n’est pas toujours garant de l’avenir, cependant, et ce n’est pas parce que l’ONU est parvenue tant bien que mal à s’adapter aux circonstances pendant 60 ans qu’elle peut compter sur un avenir sans nuage.  Son avenir dépend de l’appui continu de ses États Membres et l’attitude des grandes puissances à son égard est évidemment d’une importance primordiale. 

Commençons par quelques mises au point.

Tout d’abord, quand il est utilisé dans le contexte onusien, le terme « grandes puissances » est souvent interprété comme signifiant les cinq membres permanents du Conseil de sécurité : la Russie, la Chine, la France, le Royaume-Uni et les États-Unis. 

Or, aujourd’hui, la liste des pays qui peuvent être considérés comme des grandes puissances est plus discutable et dépend un peu du contexte.  Les puissances émergentes du monde en développement, comme l’Inde, l’Afrique du Sud, le Brésil ou le Nigéria, de même que le Japon, l’Allemagne et quelques autres gros bailleurs de fonds, jouent un rôle très important dans les affaires de l’ONU.

Deuxièmement, les membres permanents du Conseil de sécurité se détachent évidemment du peloton en raison de leur droit de veto, mais ce droit ne s’applique qu’au Conseil de sécurité.  Dans les autres enceintes, les autres grands pays peuvent exercer une influence parfois équivalente sinon supérieure à celle de certains membres permanents. 

En troisième lieu, rappelons-nous que le droit de veto confère le pouvoir d’empêcher que quelque chose ne se produise.  Il ne peut à lui seul contraindre l’adhésion à une action favorisée par leurs détenteurs. 

Enfin, les grandes puissances n’ont pas toutes, loin s’en faut, la même attitude vis-à-vis de l’ONU.  Certes, les membres permanents ont en commun certains intérêts liés à leur statut, mais leurs points de vue sur diverses questions varient énormément. 

J’en arrive enfin à la question centrale de cette séance : les grandes puissances veulent-elles ou peuvent-elles sauver l’ONU? Font-elles tout ce qui est en leur pouvoir pour assurer la pertinence de l’ONU et lui permettre de jouer pleinement son rôle? J’ai identifié quelques questions qui peuvent aider à répondre à cette question.  Je suis certaine que nos panélistes en identifieront bien d’autres

La première de ces questions est : est-ce que les grandes puissances sont prêtes à recourir à l’ONU pour régler les problèmes internationaux? Si l’on en juge par l’ordre du jour du Conseil de sécurité depuis quelques années, il faut en conclure que les États, et en particulier les plus influents, sont peut-être plus enclins que par le passé à gérer par la voie multilatérale les menaces qui pèsent sur la sécurité internationale.  Mais il est également vrai que la réticence de l’un ou l’autre membre permanent ou d’autres pays influents peut suffire à empêcher le traitement de certains dossiers sensibles par le Conseil.

La nature des mandats confiés au Secrétaire général – commandement des forces militaires ou non, leadership politique ou simple fonction d’appui – est fortement influencée par la position des membres permanents.  Mais l’opinion des organisations régionales et des pays voisins de la zone de conflit compte aussi pour beaucoup. 

En fait, l’avis du Secrétaire général, aussi, pèse évidemment lourd dans la balance.  C’est généralement sur la base de ses recommandations que les mandats des missions de paix sont élaborés. 

Deuxième question: les grandes puissances sont-elles prêtes à utiliser leur capital politique pour faire appliquer les décisions de l’ONU et assurer le respect de ses opérations?  À ce chapitre, les conclusions qu’on pourra tirer varieront d’un cas à l’autre.  Là où la communauté internationale poursuit une stratégie cohérente, là où les messages et les actions des pays les plus influents sont en harmonie avec cette stratégie, l’ONU parvient plus facilement à obtenir les résultats escomptés.  Mais trop souvent, les mandats qui lui sont confiés ne bénéficient pas de tout l’appui politique nécessaire, soit à cause de l’indifférence des États Membres soit, pire encore, à cause des influences contradictoires qui s’exercent sur le terrain en réponse aux intérêts politiques ou commerciaux divergents des grands pays.

Une autre question pertinente est celle qui concerne les ressources mises à la disposition de l’ONU.  Les grandes puissances donnent-elles à l’Organisation les ressources dont elle a besoin pour mettre en œuvre les mandats qu’elle reçoit de ses États Membres?

Il n’y a pas de doute que les ressources financières de l’ONU ont augmenté considérablement au cours des dernières années, à cause de la multiplication des missions de maintien de la paix, passant de 8 milliards de dollars en 1997 à environ 13 milliards l’année dernière.  Ce montant n’inclut pas les budgets des organismes, fonds et programmes de l’Organisation.  Mais en regard de l’ampleur des mandats que nous recevons, ces sommes demeurent relativement modestes si on les compare aux budgets nationaux de défense, par exemple. 

L’ONU elle dépend entièrement des États pour ses contingents militaires.  La performance des membres permanents et des pays occidentaux à cet égard est source de préoccupation.  Il est vrai que ces mêmes pays assument des responsabilités importantes dans des missions militaires sanctionnées mais non commandées par l’ONU, je pense ici au Kosovo et à l’Afghanistan, mais il reste que l’immense majorité des troupes déployées dans les missions onusiennes proviennent aujourd’hui de pays en développement.

Au chapitre des ressources finalement, l’augmentation importante des sommes consacrées à l’aide publique au développement depuis l’an 2000, y compris de la part des grandes puissances occidentales, a eu un impact positif sur nos programmes humanitaires et de reconstruction.  Cependant certaines activités essentielles aux programmes de consolidation de la paix, telles la formation de policiers ou la réforme des forces armées, manquent souvent de ressources.  Plus préoccupant encore est le fait que trop souvent, les ressources se tarissent une fois que les caméras ont quitté les lieux.

On peut aussi examiner le rôle des grandes puissances sous l’angle de leur position par rapport aux réformes institutionnelles.  Appuient-elles les changements institutionnels nécessaires au bon fonctionnement de l’Organisation?

On songe tout de suite au Conseil de sécurité.  Les membres permanents ont certainement fait front commun pour protéger leur droit de veto mais au sujet de l’élargissement, ils ont chacun affiché des positions différentes, voire contradictoires.  Pas d’unanimité non plus par rapport à la question du Conseil des droits de l’homme.  Plus généralement cependant, les membres permanents du Conseil de sécurité favorisent cet organe où ils occupent une position privilégiée plutôt que l’Assemblée générale, où leur influence est moindre. 

Au-delà de toutes ces considérations,  une question la plus fondamentale demeure: les grandes puissances sont-elles prêtes à respecter, dans leurs relations avec le reste du monde, les valeurs et les principes inscrits dans la Charte des Nations Unies.

Le concept de sécurité collective qui a donné naissance à l’ONU exige que les États Membres acceptent de s’imposer eux-mêmes des limites, en subordonnant leurs actes aux règles et procédures acceptées volontairement dans l’intérêt  du maintien de l’ordre mondial.  Rien ne nuit plus à la crédibilité de l’ONU que l’impression qu’il existe deux poids deux mesures, que des règles différentes s’appliquent aux riches et aux pauvres, aux forts et aux faibles. 

Les fondateurs de l’ONU ont eu l’intelligence de créer une organisation qui tient compte des réalités du pouvoir tout en donnant une voix à chacun de ses membres.  L’ONU ne pourrait fonctionner sans la participation des grandes puissances, sans leur poids économique, leurs moyens militaires, leur capacité d’action et leur influence mondiale.  Mais, d’autre part, une organisation appelée «  Nations Unies » ne peut prospérer si elle donne l’impression de n’être que l’instrument par lesquels les grands pays exercent leur pouvoir et leur influence.

Il existe une foule d’arguments en faveur du renforcement d’une institution universelle et multilatérale comme l’ONU.  Le monde est assailli par d’innombrables problèmes ne connaissant pas les frontières –prolifération des armements, dégradation de l’environnement, maladies contagieuses, terrorisme et flots de réfugiés– qui ne peuvent être surmontés que grâce à une coopération internationale efficace.

L’ONU est un des principaux véhicules de cette coopération et, dans l’ensemble, elle rend de bons et loyaux services à l’humanité.  Les grandes puissances, et en particulier les membres permanents du Conseil de sécurité, ont des responsabilités particulières car elles ont des moyens sans pareils pour intervenir et faire changer les choses.  Mais il serait injuste et excessif de dire que l’avenir de l’ONU est entre leurs seules mains.  Le reste de la communauté internationale a aussi des responsabilités.  Le reste de la communauté internationale doit, elle aussi, se conformer aux principes énoncés dans la Charte et soutenir l’action de l’Organisation.  L’indifférence est presque aussi dangereuse que les critiques.  Je conclus en disantque l’ONU se trouve à nouveau à la croisée des chemins.  J’espère de tout cœur que la communauté internationale dans son ensemble se mobilisera derrière elle et se mettra d’accord sur les mesures à prendre pour qu’elle soit mieux à même de faire face aux défis de notre temps.

Je vous remercie infiniment de votre attention. 

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