SI BONNES SOIENT SES INTENTIONS, LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE NE DOIT PAS IMPOSER SES VUES AUX SOCIETES SORTANT D’UN CONFLIT, DECLARE LA VICE-SECRETAIRE GENERALE

SI BONNES SOIENT SES INTENTIONS, LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE NE DOIT PAS IMPOSER SES VUES AUX SOCIETES SORTANT D’UN CONFLIT, DECLARE LA VICE-SECRETAIRE GENERALE

On trouvera ci-après la déclaration prononcée par la Vice-Secrétaire générale des Nations Unies, Mme Louise Fréchette, lors de la conférence sur les méthodes novatrices organisée à la Fletcher School of Law and Diplomacy sur le thème: «Repenser l’action interdisciplinaire dans le cadre des conflits», à Medford, Massachusetts, le 19 février:

C’est un grand plaisir pour moi d’être ici, à la Fletcher School of Law and Diplomacy.  Votre établissement contribue depuis longtemps aux travaux de l’Organisation des Nations Unies, tant par la qualité de ses travaux de recherche et d’analyse que par les services rendus par ses anciens élèves qui ont exercé des fonctions au Secrétariat.  Il nous faut développer les liens que nous avons tissés, et je me réjouis de l’occasion qui nous est offerte aujourd’hui de maintenir et d’approfondir cette relation.

Cette conférence arrive à point nommé.  Alors que le monde a les yeux tournés vers l’Iraq, le nombre de Casques bleus de l’ONU sur le terrain a, lentement mais sûrement, atteint un niveau sans précédent depuis 1995.  Qui plus est, si certains processus de paix en cours de négociation en Afrique aboutissent, on risque de demander à l’ONU de déployer plusieurs autres opérations au cours de l’année à venir.  Toutes ces missions seraient multidisciplinaires, du type de celles qui font le sujet de la présente conférence.

On oublie trop facilement que ces entreprises ambitieuses de consolidation de la paix sont une intervention relativement récente.  S’il est vrai que les États ayant récemment accédé à l’indépendance ont reçu un appui international dans le cadre du processus de décolonisation, les missions complexes, dont la première a été envoyée au Cambodge en 1992, ont un point de départ différent: des sociétés profondément divisées par des années de conflit, bien souvent cruel.  Lorsqu’elle s’est engagée dans cette voie, la communauté internationale n’avait guère d’éléments sur lesquels s’appuyer.  L’ONU, qui s’est retrouvée au coeur de la plupart de ces expériences, a été obligée d’improviser, disposant de très peu de temps pour développer des concepts ou mettre au point les outils adéquats. Quelqu’un a dit que cela revenait à essayer de construire une voiture tout en la conduisant. Nous avons tiré des leçons de ces expériences – parfois de manière très douloureuse – et j’aimerais à présent en partager quelques-unes avec vous.

Je commencerai par la première, la plus évidente: vous n’en saurez jamais assez sur le pays que vous cherchez à aider. Les conflits puisent généralement leurs racines dans l’histoire, l’économie, la culture ou la composition ethnique et religieuse des pays.  Aucune paix durable ne peut être bâtie si l’on ignore ces éléments.  Il est essentiel de bien connaître le contexte local pour maîtriser ce qui peut apparaître, à première vue, comme les plus simples des transactions.

Voyez, par exemple, ce qui est arrivé au début de notre intervention au Kosovo.

En tant qu’administrateur de la province, nous avons dû en premier lieu déterminer quelle était la loi applicable.  La réponse semblait aller de soi: il fallait appliquer la législation en vigueur, hormis lorsqu’elle était contraire aux normes internationales relatives aux droits de l’homme.  Ce choix offrait l’avantage de garantir la stabilité et la continuité, et semblait créer le moins de perturbation possible dans le fonctionnement quotidien de la société.  Or, aux yeux des Albanais du Kosovo, la loi «en vigueur» était le symbole de la domination serbe et était donc inacceptable, même si l’on en élaguait les éléments les plus offensants. Nous n’avons eu d’autre choix que celui de revenir à une législation bien antérieure, en vigueur à l’époque où le Kosovo jouissait d’une grande autonomie sous le régime de Tito.

Pour ce qui est des connaissances requises, l’ONU dispose d’un important atout par rapport à la plupart des autres organisations, grâce à son secrétariat multinational.  Néanmoins, les missions complexes mobilisent généralement des centaines de personnes au pied levé.  Trop souvent, il est tout simplement impossible de recruter des candidats ayant à la fois l’expérience requise dans un certain domaine et la connaissance suffisante de la culture et de la langue du pays.  D’où le rôle irremplaçable du personnel local dans nos missions de paix. Ils sont les interprètes des réalités locales et notre meilleure source d’informations sur les us et coutumes locaux.

Un médiateur avisé comprend rapidement que le temps passé à écouter le plus vaste échantillon possible de la population n’est pas du temps perdu, bien au contraire. Nos meilleurs envoyés éprouvent toujours une réelle empathie pour les gens qu’ils sont venus aider et font preuve d’une grande sollicitude. Souvent, la vraie connaissance passe par le coeur autant que par l’esprit.

La deuxième leçon peut être résumée en un seul mot: la sécurité.  Rien n’est possible sans sécurité: ni reconstruction, ni rapatriement des réfugiés, ni élections, ni réconciliation.  En règle générale, la seule manière de créer un environnement sûr est d’envoyer un nombre suffisamment important de soldats pour empêcher les groupes armés, qu’ils obéissent à des motivations politiques ou criminelles, d’intimider la population.  Même si cette proposition n’a pas l’heur de plaire aux pays qui participent aux missions de la paix ni à ceux qui les financent, les faits sont là.

Parlons des dizaines de milliers de soldats déployés par l’OTAN en Bosnie et au Kosovo ou de la Force internationale au Timor oriental (INTERFET), énergiquement dirigée par les Australiens: ces interventions se démarquent nettement, en termes de soldats au kilomètre carré, de ce que nous avons vu depuis en Afghanistan et en République démocratique du Congo.  Cela ne devrait surprendre personne que ces deux derniers pays, malgré d’importantes avancées, font toujours face à un avenir incertain et se posent des questions fondamentales sur le caractère irréversible de la paix.  Il ne s’agit pas de faire une simple équation entre le nombre de soldats et les perspectives d’une paix durable, mais les dangers entraînés par une présence militaire insuffisante sont par trop évidents.

Certaines des tâches qui attendent les Casques bleus sont normalement celles des forces de police, mais les forces de police locales sont souvent faibles ou inexistantes, ou bien sont haïes par la population, comme ce fut le cas, par exemple, avant la crise du Timor oriental et au Kosovo.  Il n’y a pas d’autre choix pour les soldats que de s’occuper du maintien de l’ordre dans un premier temps.  Les institutions militaires sont de plus en plus nombreuses à accepter cette responsabilité à laquelle il est impossible d’échapper et à préparer leurs soldats en conséquence.

La solution idéale est de remettre rapidement sur pied les forces de police locales, mais le recrutement et la formation prennent du temps, et il n’est pas facile de trouver des fonds. Les donateurs financent volontiers les écoles et les hôpitaux, mais ne veulent pas entendre parler des salaires, des uniformes ni de l’équipement de la police, y compris les armes de poing, qui sont pourtant plus importants pour garantir une paix durable.

Dans certaines situations extrêmes, la seule option possible est de créer une force internationale de police.  Les forces internationales de police peuvent accomplir un travail remarquable lorsqu’elles forment une nouvelle force de police et guident les nouvelles recrues chargées des rondes, mais elles sont très mal à l’aise lorsqu’on leur demande d’exercer le contrôle effectif de la situation.  Tout d’abord, recruter un nombre suffisant de policiers qualifiés est un travail de titan.  Les soldats sont généralement recrutés dans des unités constituées, contrairement aux policiers qui doivent être recrutés un par un dans la plupart des pays.

Ensuite, il est beaucoup plus difficile d’assurer la cohésion au sein d’un groupe disparate de policiers que dans des unités militaires originaires de différentes parties du monde.  Les soldats partagent les mêmes idées et traditions militaires, qui n’existent généralement pas au sein des forces de police.  Cependant, le handicap le plus sérieux réside peut-être dans la nature fondamentale de leur travail: pour assurer efficacement le maintien de l’ordre, il faut que les policiers connaissent parfaitement la population locale et en ait gagné la confiance. Contrairement aux membres de la police locale, les policiers étrangers qui ne parlent même pas la langue du pays n’ont aucun espoir d’être acceptés par la population.

Un autre aspect étroitement lié au maintien de l’ordre public est la reconstruction de l’appareil judiciaire. Que peuvent faire les policiers sans code juridique, sans tribunal, sans juge et sans système correctionnel?  Là encore, il peut être nécessaire de faire venir de l’étranger des juges et d’autres représentants de la justice pour former les magistrats et renforcer les capacités du système en général.  Il demeure néanmoins essentiel, dans toute la mesure possible, de travailler avec le système judiciaire local, ou ce qu’il en reste.

Il est une question bien plus délicate encore, celle de savoir comment faire face au passé, apporter consolation et réparation aux victimes des crimes de guerre et des graves violations des droits de l’homme, et obliger les auteurs de ces crimes à répondre de leurs actes.  La seule leçon que je tirerais de l’expérience de ces dernières décennies est qu’il n’y a pas de panacée.  Il existe une multitude de situations, qui doivent toutes être résolues au cas par cas. Certains pays, comme l’Afrique du Sud, ont choisi la catharsis des audiences publiques, de l’expiation et de l’amnistie, tandis que le Rwanda a choisi d’engager des poursuites pénales contre les cadres et de soumettre le reste au système traditionnel du gacaca, un mélange de justice et de réconciliation.

Les deux tribunaux pénaux internationaux ont accompli un travail très important et ont eu raison du scepticisme qu’ils avaient inspiré au début.  Le Tribunal pénal international pour le Rwanda a rendu des verdicts qui feront jurisprudence.  C’est notamment la première fois qu’une juridiction internationale prononce une déclaration de culpabilité en spécifiant que le viol est un crime de guerre et que des membres des médias ont été les agents d’un génocide. Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie fait également oeuvre de pionnier en poursuivant l’ancien chef de l’État.  Néanmoins, ces tribunaux sont extrêmement onéreux: à la fin de l’année 2003, ils avaient coûté 1,3 milliard de dollars depuis leur création.  Les tribunaux mixtes assistés par l’ONU, qu’il s’agisse de tribunaux internationaux ou nationaux, tels que le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, peuvent être très utiles pour donner à la population locale un sentiment de responsabilité que les tribunaux internationaux ne peuvent lui donner.  Bien sûr, nous n’avons pas beaucoup d’expérience avec ces tribunaux, donc tout reste à prouver.

Dans les situations d’après conflit, la communauté internationale semble souvent privilégier la poursuite des criminels de guerre avant toute autre priorité.  La prudence conseillerait cependant la patience.  Des poursuites judiciaires engagées trop rapidement peuvent mettre en péril de fragiles processus de paix.  Or, comme on peut le constater en Amérique latine, où le bras de la justice continue de s’abattre sur les criminels, la justice peut triompher, même des dizaines d’années après les faits.  Avec le temps, la Cour pénale internationale, en tant que juridiction de dernier ressort, devrait grandement contribuer à notre combat contre l’impunité et pour la protection des victimes, et relever les normes qui nous permettent de juger un système de justice national.

Que ce soit en Afghanistan, au Timor-Leste, au Kosovo, en Sierra Leone comme dans presque toutes les situations d’après conflit, nous avons aussi appris à quel point il importante de rétablir rapidement les conditions minimales d’une vie normale.  À cet égard, la résilience des populations des pays déchirés par la guerre est remarquable.  Dès l’instant où les rues redeviennent sûres, on assiste à une modeste reprise de l’activité économique, et les réfugiés ont tellement envie de rentrer chez eux qu’ils saisissent la première occasion pour quitter les camps.  Dans la plupart des cas cependant, le courage et l’énergie de la population ne suffisent pas à remettre le pays sur les rails de la croissance et de la stabilité.

Pour ce qui est de rouvrir les écoles, d’assurer l’alimentation d’un grand nombre de gens et de fournir des services médicaux de base, la communauté internationale – Organisation des Nations Unies, organisations non gouvernementales, donateurs bilatéraux – fait un bon travail.  Ainsi, au cours des deux dernières années en Afghanistan, l’ONU a apporté une aide alimentaire à 9,2 millions de personnes, réhabilité 101 établissements scolaires, distribué des manuels et des fournitures à 4,5 millions d’élèves et contribué à la vaccination de plus de 10 millions d’enfants.  Mais l’Organisation est beaucoup moins efficace quand il s’agit de créer les emplois sans lesquels les soldats fraîchement démobilisés et d’autres jeunes chômeurs risquent de sombrer dans la violence et le crime.

Il n’est pas réaliste de compter sur un afflux soudain d’investissements.  La situation doit être suffisamment stabilisée pour offrir des perspectives de rendements raisonnables aux investisseurs.  Dans la période qui suit immédiatement la fin d’un conflit, la communauté des donateurs doit donc mettre l’accent sur les mesures favorisant la relance de l’économie, c’est-à-dire la remise en état des infrastructures, les programmes de construction et l’offre de crédits à des coûts abordables aux petites entreprises.  Nous ne parvenons toujours pas pour l’instant à engager des actions collectives efficaces dans ce domaine avec la rapidité voulue.

Nous avons par ailleurs sous-estimé par le passé l’importance de la consolidation des services publics de base, dont l’appareil judiciaire ne constitue qu’une composante.  Il est rarement judicieux de limiter les fonctions de l’État dans les pays qui sortent d’un conflit.  Aucun pays ne peut fonctionner convenablement sans des services essentiels – dans des domaines allant de la sécurité aux cadres juridiques et réglementaires – qui ne peuvent être assurés que par les gouvernements.  Là encore, les donateurs se montrent réticents à fournir des fonds pour les salaires des fonctionnaires ou l’acquisition du matériel de bureau de base. Il est vrai que ces frais doivent être progressivement assumés par les citoyens des pays concernés.  Mais au moment de la sortie d’un conflit, les aides extérieures peuvent s’avérer cruciales pour permettre à l’État de fonctionner de nouveau.

Je souhaite, pour finir, évoquer la question du rétablissement ou, plus souvent, de l’instauration d’un système démocratique.  Un des premiers enseignements à retenir de l’expérience est que l’organisation d’élections, étape essentielle dans tout processus démocratique, est une tâche difficile dans un contexte de réconciliation fragile.  Comme me l’a fait observer un jour un des principaux artisans du processus de paix au Mozambique, le succès des négociations de paix repose sur l’instauration d’un climat de confiance entre les adversaires, tandis que les élections les renvoient dos à dos et provoquent inévitablement des tensions.

Il convient de s’assurer que les élections se déroulent dans de bonnes conditions.  Il n’est pas judicieux d’en précipiter la tenue si les conditions nécessaires ne sont pas réunies, notamment un système d’inscription sur les listes électorales fiable, une législation électorale transparente et un dispositif de garantie des droits de l’homme et des libertés.

L’adoption d’une nouvelle constitution s’avère souvent nécessaire et il faut s’assurer que l’édification de la démocratie se fasse avec la participation du plus grand nombre possible, non seulement les forces politiques en présence mais aussi la société civile dans son ensemble.

À cet égard, les difficultés observées aujourd’hui en Iraq ne sont pas très différentes de celles que l’on a rencontrées dans d’autres situations d’après conflit.  Il va sans dire qu’il n’existe pas une méthode unique imparable pour consolider la démocratie.  L’important, c’est de s’assurer que le plus grand nombre possible d’acteurs parviennent à un consensus.  Il faut faire preuve de patience – d’une patience infinie –, et l’aide de la communauté internationale peut revêtir une importance décisive à condition que tous les efforts aillent dans le même sens.

Si bonnes soient ses intentions et quelles que soient les ressources qu’elle est prête à offrir, la communauté internationale ne peut pas et ne doit pas imposer ses propres vues et idéaux aux sociétés qui sortent d’un conflit.  C’est là la leçon la plus importante à retenir.  Pour le dire simplement, les peuples veulent être maîtres de leur destinée.

Sous la pression des conflits, il peut arriver que cette aspiration fondamentale de l’humanité cède momentanément la place à un désir d’ordre, fut-il imposé de l’extérieur. Mais la volonté d’accéder à l’autonomie resurgit ensuite rapidement.

Au Timor-Leste, l’Organisation des Nations Unies s’est vu confier les pleins pouvoirs pour administrer le territoire et le préparer à l’indépendance.  Mais même dans ce cas, alors que la population percevait de manière très positive notre présence, les Timorais ont rapidement perdu patience et manifesté leur volonté de reprendre le contrôle. Comme les peuples du monde entier, les Timorais voulaient pouvoir prendre eux-mêmes les décisions qui les concernaient.  Notre collègue Sergio Vieira de Mello, qui était à l’époque l’Administrateur du territoire (et qui a depuis trouvé la mort, comme vous le savez, dans l’attaque perpétrée contre l’ONU à Bagdad au mois d’août dernier), a sagement décidé de confier le plus de pouvoirs possible à un Conseil timorais, en attendant le plein transfert de souveraineté.

Le meilleur service que la communauté internationale puisse rendre aux sociétés qu’elle souhaite aider est de prêter attention à la spécificité de leur situation, de respecter leurs aspirations et d’être prête à soutenir les efforts déployés à l’échelle nationale en proposant ses conseils, ses connaissances spécialisées et des ressources.

Les activités de coopération internationale à l’appui des efforts de consolidation de la paix n’en sont pas moins importantes pour autant.  C’est d’ailleurs le dernier point sur lequel je souhaite insister: il faut que la communauté internationale inscrive son engagement dans la durée.  Les processus de consolidation de la paix sont complexes et pluridimensionnels et tous les aspects en sont inextricablement liés.  Ils doivent être pris en compte de manière globale, intelligente, et surtout en faisant preuve de patience.  Les institutions internationales, en particulier l’Organisation des Nations Unies, doivent jouer un rôle crucial dans ce domaine en rassemblant la communauté internationale.  Si elles sont bien coordonnées et répondent aux besoins les plus urgents du pays et non aux préférences des différents donateurs et institutions, les activités d’assistance internationale peuvent avoir, comme c’est d’ailleurs généralement le cas, des effets positifs et cumulatifs.

J’aimerais pouvoir conclure en disant que notre savoir-faire en matière de consolidation de la paix n’aura bientôt plus d’intérêt que pour les historiens.  Je doute malheureusement que ce soit jamais le cas.  Nous serons probablement amenés à intervenir dans de nombreuses autres situations.  Et nous devons pouvoir compter sur la participation et la contribution de personnes bien préparées comme vous l’êtes.  Je vous remercie de montrer autant d’intérêt pour le problème de la consolidation de la paix.  Il s’agit véritablement d’une question de vie ou de mort pour des millions de personnes.

Je vous remercie.

*   ****   *