L’avenir du maintien de la paix onusien en débat au Conseil de sécurité
Le Conseil de sécurité a tenu, aujourd’hui, un débat public sur sa principale prérogative, le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ouvrant cette réunion organisée par la présidence sud-coréenne du Conseil pour le mois de septembre, le Secrétaire général adjoint aux opérations de paix, M. Jean-Pierre Lacroix, a donné le ton en déclarant que le maintien de la paix n’est pas un luxe. C’est, a-t-il dit, une bouée de sauvetage pour des millions de personnes qui comptent sur lui pour un avenir sans peur. S’il a rappelé que plus de 60 000 Casques bleus représentant 115 États Membres accomplissent « courageusement » leur travail essentiel dans le cadre de 11 missions, M. Lacroix n’a pas oublié d’appeler les États Membres à s’acquitter pleinement et dans les délais de leurs contributions au budget de 5,4 milliards de dollars du maintien de la paix.
Dans un contexte de multiplication de conflits de plus en plus complexes et de crise de liquidités, les questions touchant à l’efficacité et au financement du maintien de la paix ont dominé un débat auquel près de 80 intervenants étaient invités à participer.
Sur le premier point, M. Lacroix et la Secrétaire générale adjointe aux affaires politiques et à la consolidation de la paix, Mme Rosemary DiCarlo, sont tombés d’accord: les opérations de maintien de la paix de l’ONU incarnent toujours les buts et principes de la Charte –à savoir préserver les générations futures du fléau de la guerre-, mais les 61 conflits qui faisaient rage à travers le monde en 2024 se prolongent. Et ces conflits impliquent toujours plus d’acteurs, ce qui rend difficile de trouver des solutions politiques négociées. Pour Mme DiCarlo, les missions étant souvent déployées dans des situations politiquement instables, « parfois au milieu de guerres civiles en cours », les objectifs initiaux devraient se limiter à la prévention d’une aggravation des violences et à l’atteinte rapide d’un cessez-le-feu.
Le thème de l’adaptation du mandat et du format des missions aux besoins des pays a été largement abordé, à commencer par les membres permanents du Conseil. Le Royaume-Uni a ainsi suggéré, pour renforcer l’efficacité des missions, que soient dupliqués sur des terrains adaptés des déploiements plus réduits et agiles, à l’image de la mission de vérification, qui, en Colombie, a appuyé avec succès l’élaboration et la mise en œuvre de l’Accord de paix.
L’efficacité mais également l’évaluation des performances -une ligne directrice qui figure en bonne place dans le programme « Action pour le maintien de la paix Plus »- a été au cœur des prises de parole. Les États-Unis qui, jusqu’à la période 2020-2021, contribuaient à près de 30% du budget annuel des opérations de maintien de la paix, ont défendu la mise en place de mécanismes transparents récompensant les performances dans l’exécution des mandats ou sanctionnant au contraire toute sous-performance en la matière. Selon les États-Unis, il est impératif de dépasser l’inefficacité bureaucratique à l’ONU, raison pour laquelle le Président Trump, « qui s’attèle à rétablir la paix aux quatre coins du monde », répète que l’Organisation doit être réformée en profondeur si elle veut reprendre un leadership « visionnaire » dans les domaines de la paix et de la sécurité internationales, a rappelé le représentant américain.
Le Président de la Commission de consolidation de la paix, M. Thomas Zahneisen (Allemagne), s’est pour sa part concentré sur les résultats obtenus dans des contextes aussi différents et difficiles que le Libéria, la Sierra Leone et le Burundi, où « la Commission a facilité une coordination étroite entre les opérations de maintien de la paix, les équipes de pays des Nations Unies, les institutions financières internationales et les acteurs régionaux ». Au sujet de ces derniers -dont le plus important d’entre eux, l’Union africaine (UA)-, les membres du Conseil issus du continent où sont déployées les plus vastes missions de l’ONU ont fait entendre leur voix. L’Algérie a souligné l’importance que l’UA ne soit pas perçue comme « un acteur militaire de pacotille » mais bien comme un partenaire politique stratégique, la Sierra Leone insistant sur le fait que les opérations de paix, y compris celles conduites par l’Union africaine, ne réussissent que si elles reposent sur la confiance, la transparence et un véritable partenariat avec les populations qu’elles servent. Aussi M. Zahneisen a-t-il souligné l’importance du dispositif-cadre de la résolution 2719 (2023) visant précisément à fournir un financement adéquat aux opérations de paix de l’UA.
La Directrice de la recherche à l’Institut international pour la paix, Mme Jenna Russo, a relancé la question de la finalité d’une réforme du maintien de la paix dans le cadre de celle, actuelle et générale, de l’ONU. « J’ai constaté, au cours de mon travail sur les opérations de paix, que les décideurs politiques sont souvent tentés de combler les lacunes ou de résoudre les problèmes existants avec des outils inappropriés », a-t-elle dit, « nous utilisons des outils techniques pour tenter de résoudre des problèmes politiques ». Estimant qu’il n’est plus possible de demander aux opérations de paix de faire plus avec moins, elle a regretté que, jusqu’à présent, l’Initiative ONU80 ne semble pas guidée par une telle vision. C’est pourquoi elle a averti les États Membres que, s’ils échouent à exprimer clairement leur vision de réformes visant à accroître l’efficacité de l’ONU, les coupes budgétaires seront arbitraires, dénuées de stratégie ou motivées par des intérêts bureaucratiques et politiques.
Du côté des contributeurs historiques de troupes et de personnels de police, l’accent a été mis sur le nécessaire rééquilibrage entre ces derniers et les concepteurs des mandats des missions. Aucune nouvelle mission n’a été déployée depuis 2014, a relevé le Pakistan, qui a jugé à cette aune que la riposte de l’ONU aux conflits ne cessait de vaciller à cause de la crise de confiance entachant les couleurs de l’Organisation sur le terrain. Comment les principaux pays fournisseurs peuvent-ils être encore exclus des décisions cruciales en matière de maintien de la paix? a demandé le représentant, qui a appelé à ce que soit comblé le fossé entre ceux qui élaborent les mandats et ceux qui les mettent en œuvre, cela à travers des consultations mutuelles à chaque étape des missions.
Parce que ce sont les capacités à protéger les peuples qui permettent de juger de l’efficacité des actions de paix de l’ONU, M. Lacroix a préconisé que soient conduites des études de « perception » de l’Organisation auprès des populations et des autorités des pays hôtes. Sur cette question, les membres du Conseil ont réaffirmé la nécessité impérieuse, pour donc regagner la confiance des populations tout en améliorant l’exécution des mandats, que les normes de conduite et de discipline soient rigoureusement respectées par tous les acteurs de cette véritable vitrine de l’action onusienne dans le monde qu’est le maintien de la paix.
Selon la Russie, la crise de confiance à laquelle fait face ce secteur, et qui se manifeste par celle du « consentement de l’État hôte », est en grande partie liée au manque de clarté du mandat principal et d’évaluation de sa faisabilité. « Nous avons constaté que certaines missions sont devenues un moyen de promouvoir un programme idéologique, répandu dans les sièges de l’ONU mais ne correspondant pas aux valeurs des sociétés des pays de déploiement et à leurs besoins immédiats », a dénoncé le représentant. Insistant sur la nécessité de préserver la souveraineté de l’État hôte, il a appelé l’ONU et ses fonctionnaires à respecter les articles 100 et 101 de la Charte des Nations Unies.
La Chine a elle aussi souhaité que le Conseil parvienne à créer les conditions favorables à des solutions politiques aux conflits à son ordre du jour, le Conseil devant, à cette fin, fixer des mandats clairs aux mission et procéder à des ajustements à mesure que les opérations évoluent. « Il est essentiel qu’il prévoie des stratégies de sortie claires et prévisibles pour les opérations de paix, même si ce processus dépend de la volonté des pays concernés et de la situation sur le terrain », a aussi déclaré le représentant.
En ce qui concerne le financement suffisant, prévisible et durable des opérations de maintien de la paix, les intervenants ont rappelé que les gouvernements ont l’obligation de verser leur contribution « en intégralité ». « La France appelle chacun à la responsabilité », a déclaré à ce sujet la représentante de ce pays, jugeant que ce sont les objectifs politiques qui doivent dicter les ressources allouées aux missions, « et non l’inverse ». La Grèce a affirmé que les contraintes financières « ne doivent pas compromettre les capacités civiles et militaires essentielles des missions », tandis que le Guyana a jugé impératif que les États Membres trouvent une solution durable aux crises de liquidité récurrentes qui menacent d’avoir un impact sur les mandats, les priorités opérationnelles, ainsi que la sécurité et la crédibilité des soldats de la paix. « Nous ne pouvons pas demander à notre personnel en uniforme et civil de risquer sa vie sans lui fournir les ressources et le soutien nécessaires », a insisté la représentante.
Enfin, aux membres du Conseil de sécurité, M. Lacroix a demandé de s’unir autour de mandats clairs et hiérarchisés, le soutien du Conseil devant s’accompagner du versement intégral des contributions, « comme l’exige notre capacité à maintenir la paix ». Ensemble, saisissons cette occasion pour façonner des opérations de paix adaptées à l’avenir, a-t-il plaidé.
Interventions des pays non membres du Conseil de sécurité
« Protéger des millions de civils »
Les États non membres du Conseil ont été nombreux à souligner, comme les 15 membres, les succès passés des opérations de paix de l’ONU. « Depuis huit décennies, les opérations de paix des Nations Unies ont contribué à raccourcir la durée des conflits, à appuyer des solutions politiques et à protéger des millions de civils », a fait remarquer la Suisse. Elles sont « un symbole du multilatéralisme dans ce qu’il a de meilleur », a renchéri l’Indonésie, ajoutant que « les Casques bleus incarnent la crédibilité et la légitimité de l’ONU ».
Toutefois, ces opérations sont confrontées à des défis sans précédent, a relevé le Japon, évoquant l’intensification des conflits géopolitiques, les menaces liées aux nouvelles technologies, ainsi que le resserrement des contraintes budgétaires. Les délégations se sont également inquiétées d’autres défis majeurs comme la multiplication des conflits asymétriques, l’insécurité liée au climat, la désinformation et les violations du droit international humanitaire, y compris les attaques répétées contre le personnel de l’ONU et des organisations non gouvernementales.
Des missions plus « flexibles » aux mandats « réalistes »
De nombreuses délégations, à l’instar de l’Inde, de l’Indonésie et de la Suisse, ont plaidé en faveur de mission de paix plus « flexibles et adaptées » avec des mandats « réalistes, fondés sur les besoins du terrain et orientés vers des résultats atteignables ». Arguant de sa propre expérience et du « rôle essentiel » joué par la mission politique spéciale déployée sur son sol, la Colombie a insisté sur l’importance de disposer de « mandats précis, ciblés et élaborés en étroite coordination avec les autorités nationales ».
Si la surcharge de tâches secondaires a été dénoncée à de nombreuses reprises, plusieurs délégations ont réaffirmé, à l’instar du Brésil, de l’Union européenne ou de l’Espagne, que la protection des civils et la défense des droits humains n’étaient pas négociables. Ces éléments doivent être inclus systématiquement dans les mandats des opérations, ont insisté plusieurs délégations.
« Nous devons investir dans la sûreté et la sécurité des civils et des soldats de la paix », notamment grâce aux technologies qui améliorent la connaissance du terrain, a estimé l’Indonésie. La Lettonie a expliqué que l’intelligence artificielle (IA) et les drones permettent de mieux protéger les Casques bleus et de lutter contre la désinformation, tandis que le Japon a insisté sur le développement de l’infrastructure numérique pour la télémédecine, en vue d’améliorer la sécurité du personnel.
Le Liban et le Kazakhstan ont fermement condamné l’attaque israélienne ayant visé la Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL), le 3 septembre dernier. L’Autriche et l’Espagne, contributrices de la FINUL, ont salué la prorogation de son mandat par le Conseil de Sécurité pour une période de 16 mois, l’Espagne y voyant un « message de soutien » aux missions de maintien de la paix.
« Élargir la base de financement »
L’Inde a rappelé que depuis les années 1950, elle a fourni près de 300 000 Casques bleus, dont 182 ont été tués en défendant le drapeau des Nations Unies. Prenant note d’un financement de plus en plus incertain des missions, elle a plaidé pour que la portée des mandats corresponde aux ressources et appelé à mettre fin aux missions « aux mandats dépassés et obsolètes ».
Plusieurs délégations ont insisté sur la nécessité d’un financement prévisible, adéquat et durable. « Sans ressources adéquates, même les mandats les mieux conçus resteront trop ambitieux », a averti l’Indonésie, plaidant pour élargir la base de financement, notamment en renforçant les partenariats avec les organisations régionales, les institutions financières internationales et la société civile. Des partenariats approuvés par les Philippines, qui ont toutefois rappelé qu’ils devaient être fondés sur la transparence, la responsabilité et le respect des principes de l’ONU.
Comme le Japon et l’Éthiopie, la délégation de l’Union européenne (UE) a souligné le rôle des pays hôtes, des partenariats régionaux et des acteurs locaux. Elle a salué à cet égard la coopération triangulaire entre l’Union africaine (UA), l’ONU et l’UE, ainsi que le partenariat stratégique UE-ONU pour la paix et la sécurité récemment renouvelé. Elle a rappelé que, l’an dernier, l’UE et ses États membres avaient contribué conjointement à près d’un quart du budget de maintien de la paix de l’ONU et déployaient actuellement près de 4 000 militaires, policiers et civils dans le cadre des opérations de paix de l’ONU.
Se joignant au plaidoyer de nombreuses délégations, dont celle des Philippines, l’Inde a insisté sur l’importance du programme pour les femmes et la paix et la sécurité. L’Inde a d’ailleurs rappelé avoir accueilli cette année la « conférence sur les femmes soldats de la paix du Sud global », qui a réuni des participants de 35 pays.
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