LE COMITE DES DROITS DE L'HOMME EXAMINE UN PROJET D'OBSERVATION GENERALE SUR L'ARTICLE 12 DU PACTE PORTANT SUR LA LIBERTE DE CIRCULATION

30 mars 1998

Communiqué de Presse
DH/226

LE COMITE DES DROITS DE L'HOMME EXAMINE UN PROJET D'OBSERVATION GENERALE SUR L'ARTICLE 12 DU PACTE PORTANT SUR LA LIBERTE DE CIRCULATION

19980330 Le Comité des droits de l'homme a examiné ce matin un avant-projet d'observation générale sur l'article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui porte sur la liberté de circulation.

Lors de l'examen du texte présenté par M. Eckart Klein, Expert de l'Allemagne, les experts ont notamment évoqué la liberté de choisir sa résidence, le droit de quitter son pays et d'y revenir, le droit à la propriété et le droit d'emporter ses biens, les restrictions éventuelles à la liberté de circulation lorsque les intérêts légitimes de l'Etat sont menacés, et les réserves émises par les Etats parties à l'article 12. De nombreux experts ont rappelé les discussions quant à la notion de "son propre pays", plusieurs d'entre eux ayant évoqué l'affaire Stewart dans laquelle une communication avait été transmise par un ressortissant britannique qui avait immigré au Canada avec sa famille en 1967, à l'âge de 7 ans, et qui avait fait l'objet d'un arrêté d'expulsion en 1990 en raison de condamnations pénales.

Le Groupe de travail présession devrait présenter en juillet prochain un nouvel avant-projet d'observation générale sur l'article 12 tenant compte des remarques des experts.

En vertu de l'article 40, paragraphe 4 du Pacte, le Comité étudie les rapports présentés par les Etats parties au Pacte. Il adresse aux Etats parties ses propres rapports, ainsi que toutes observations générales qu'il jugerait appropriées. Le Comité peut également transmettre au Conseil économique et social ces observations accompagnées de copies des rapports qu'il a reçus d'Etats parties au Pacte.

La prochaine séance du Comité des droits de l'homme sera annoncée dans le Journal.

* L'avant-projet d'observation générale sur l'article 12 est disponible en anglais sous la cote CCPR/C/21/Rev.1/Add.9. Le texte français devrait paraître ultérieurement à Genève.

Texte de l'article 12

1. Quiconque se trouve légalement sur le territoire d'un Etat a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa résidence.

2. Toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y compris le sien.

3. Les droits mentionnés ci-dessus ne peuvent être l'objet de restrictions que si celles-ci sont prévues par la loi, nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l'ordre public, la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d'autrui, et compatibles avec les autres droits reconnus par le présent Pacte.

4. Nul ne peut être arbitrairement privé du droit d'entrer dans son propre pays.

Présentation de l'avant-projet d'Observation générale sur l'article 12

Présentant cet avant-projet, M. ECKART KLEIN, Expert de l'Allemagne, a expliqué que ce document se fondait sur les communications, observations et décisions antérieures du Comité, l'examen des rapports nationaux, et l'observation n°15 sur les étrangers. Il a indiqué que les quatre premiers paragraphes replaçaient l'article dans un contexte plus général. Il a attiré l'attention des experts sur les paragraphes 5 et 22. Le problème soulevé porte sur la question de savoir si des nationaux peuvent se trouver non légalement dans leur pays. Cette question concerne, par exemple, les exilés, qui pourraient se trouver non légalement dans leur pays. Or, un Etat est tenu de reprendre ses nationaux si les autres pays lui refusent l'asile. Un citoyen ne peut donc pas être obligé de rester hors de son pays. M. Klein a également demandé l'avis du Comité sur l'article 12 paragraphe 4 du Pacte. A cet égard, l'observation se fonde sur la communication n°538/1993 Stewart c. Canada. Or, a-t-il rappelé, il n'y avait pas consensus au sein du Comité sur cette communication. Il serait toutefois étrange d'avoir une observation générale sur l'article 12 en laissant ce paragraphe sur le côté. M. Klein a indiqué qu'il préparerait un nouveau texte tenant compte des suggestions des membres du Comité qui sera examiné et finalisé par le Groupe de travail à Genève.

Commentaires des experts sur l'avant-projet

Mme ELISABETH EVATT, Experte de l'Australie, a fait part de son appréciation du fait que l'avant-projet d'observation fasse référence à la jurisprudence du Comité. Au sujet du paragraphe 3 de ce texte relatif aux restrictions de circulation, elle a estimé que cette discussion pourrait avoir lieu ultérieurement. Elle s'est interrogée par ailleurs sur l'importance du

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paragraphe 4 du texte. Au sujet du paragraphe 5 relatif au droit d'un Etat de réglementer l'entrée des étrangers sur son territoire en vertu du droit interne, elle a fait valoir le problème qui se pose quand un Etat cherche à exclure quelqu'un qui, au regard du Pacte, a le droit de demeurer dans le pays. S'exprimant sur le paragraphe 15 de l'avant-projet, elle a estimé que les restrictions y figurant devraient être séparées, les types de limite étant différents dans leur nature. Au sujet du paragraphe 19 qui fait référence à la question de la discrimination et des inégalités, elle a appelé le Comité à aller plus dans ce domaine car il persiste de nombreuses inégalités, notamment au détriment des femmes. S'agissant du paragraphe 22, elle a estimé qu'il fallait insister avec fermeté dans cette observation sur les questions qui font l'objet d'un consensus au sein du Comité.

M. OMRAN EL SHAFEI, Expert de l'Egypte, a indiqué que c'est la première fois que le Comité tente de donner sa propre interprétation de l'article 12. L'avant-projet reflète en grande partie les préoccupations du Comité à son sujet. L'expert a remis en question l'intitulé du premier paragraphe "se déplacer à sa guise" qui selon lui comprend trop d'éléments et ne détermine pas précisément le champs d'application ou le sens véritable de l'article 12. Il a suggéré de remplacer cette formule par le "droit de se déplacer à l'intérieur d'un pays et de s'installer dans un endroit donné". Au sujet du droit de franchir les frontières consacré par l'article 12, il a fait valoir le fossé entre la théorie et la pratique. Il a également estimé que cette observation est trop générale et qu'il faudrait la modifier. Au sujet du paragraphe 2, il a remis en question le libellé "la liberté de circulation est un élément essentiel de toute société ouverte". Le fait de fonder une société ouverte sur la liberté de circulation est trop restrictif. L'auteur dit que c'est une condition indispensable à l'épanouissement de l'individu mais en fait c'est plutôt le droit à la vie est indispensable à l'épanouissement de l'individu.

M. MAXWELL YALDEN, Expert du Canada, a estimé que dans le paragraphe 5, la notion "quiconque se trouve légalement sur le territoire d'un Etat" n'est pas claire et a suggéré d'approfondir et de détailler la question des étrangers. Il a estimé que, dans le paragraphe 17, le terme "période indéfinie", concernant l'assignation à résidence était un peu fort et a suggéré de le remplacer par "période longue". Il a souligné qu'en ce qui concerne les paragraphes 22 et suivants, on était loin d'avoir trouvé une solution au problème du "propre pays". Cette notion dépasse la simple nationalité. Il faut tenir compte de la communication Stewart selon laquelle il n'existe rien dans le Pacte sur la notion de son "propre pays". Le problème est de se mettre d'accord sur les critères. Même si le cas par cas peut sembler un peu étrange, il permettrait peut être de parvenir à un consensus.

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LORD COLVILLE, Expert du Royaume-Uni, s'est étonné du fait que dans le paragraphe 2, la liberté de circulation soit liée au droit de recevoir des informations et a cité, en exemple, l'Internet qui permet d'avoir accès à l'information sans se déplacer. S'agissant du paragraphe 9 qui mentionne la liberté de la personne de choisir l'Etat dans lequel elle veut se rendre, il a souligné le fait qu'un demandeur d'asile qui ne veut pas rentrer dans son pays n'a pas nécessairement une liberté de choix sans limite quant au pays d'accueil. En général, il est renvoyé vers le pays intermédiaire par lequel il est passé. Lord Colville a demandé des précisions sur cette question, soulignant le fait que ce problème se pose notamment dans l'Union européenne. S'agissant des restrictions dans le paragraphe 13, apportées par l'organe législatif d'un Etat concerné, l'expert s'est déclaré préoccupé par les arrangements structurels à mettre en place. Je ne crois pas possible pour un Etat de fixer les conditions dans lesquelles des restrictions soient possibles en-dehors de la mise en place d'un cadre général. Chaque cas est un cas particulier. Il est nécessaire que l'exécutif ait le pouvoir préliminaire d'interpréter les directives qui seront ensuite adoptées par le législatif. Cette application des contrôles et le respect de l'article 12, paragraphe 3, constituent un exercice conjoint qui inclut le législatif, l'exécutif et le judiciaire. Pourquoi serait-il répréhensible d'avoir un tel dispositif ?, a-t-il demandé, en invitant M. Klein à revoir le texte. S'agissant du paragraphe 17, il a estimé, par ailleurs, qu'il devait y avoir au moins un examen périodique de l'ordonnance d'assignation à résidence par une autorité appropriée. En outre, en ce qui concerne le paragraphe 23 qui traite de la privation du droit d'entrer dans son propre pays, il a rappelé le fait que plusieurs pays dans le monde n'acceptent pas la double nationalité et a déploré que ce sujet ne soit pas mentionné du tout dans le texte.

Pour sa part, M. DAVID KRETZMER, Expert d'Israël, a estimé qu'à moins d'avoir été inclue dans la jurisprudence du Comité, la question de la double nationalité n'a pas sa place dans ce texte. Ce document n'est pas le lieu idoine pour parler d'un sujet qui n'a jamais été abordé. Il a estimé, pareillement, que les notes de bas de page devaient se fonder sur la jurisprudence du Comité. Il a estimé, par ailleurs, que le paragraphe 3 constituait une invitation aux Etats parties à déroger aux droits protégés par l'article 12. Il vaudrait donc peut-être mieux ne pas l'inclure. Concernant l'affaire Stewart, il a estimé qu'il n'y avait pas d'autre option que d'être tout à fait franc. La décision Stewart est partie de la jurisprudence du Comité mais il faut refléter les avis de tous les experts. Il faut donc indiquer les décisions sur lesquelles il y a eu divergence d'opinions.

Mme CECILIA MEDINA QUIROGA, Experte du Chili, s'est félicitée de ce que le caractère interdépendant des droits est souligné dans cet avant-projet d'observations et plus particulièrement au paragraphe 2. La liberté de circulation en effet n'existe pas dans le vide et sa suppression affecte les autres droits. Au sujet du paragraphe 5, elle a dit son hésitation quant à

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la formulation et la référence à la légalité. Pour ce qui est des paragraphes 6 et 9, elle a suggéré d'y mentionner les droits des femmes. S'exprimant sur le paragraphe 14, elle a estimé que la lecture du texte serait facilitée si l'on distinguait les différents types de restrictions. Au sujet du paragraphe 23, elle a fait part d'une difficulté en ce qui concerne la perte de nationalité automatique après une certaine absence. Elle a demandé si c'était vraiment le cas et a souhaité obtenir des précisions.

M. MARTIN SCHEININ, Expert de la Finlande, a estimé que ce projet est un modèle de rédaction. Evoquant l'allusion au droit interne d'un Etat dans le paragraphe 5, il a souhaité que la nécessité de compatibilité avec le Pacte soit rappelée. Au paragraphe 15, il a estimé que certaines restrictions pourraient être présentées et imposées pour des durées longues ou illimitées. Au paragraphe 18, il a souhaité que soient ajoutée la référence à l'autorité judiciaire aux côtés des autorités législatives et administratives. Au sujet de paragraphe 20, il a insisté sur la nécessité pour le pouvoir judiciaire de garantir un procès juste et équitable. Par ailleurs, il a suggéré de développer des arguments en faveur des femmes au paragraphe 7. L'expert a observé par ailleurs qu'il était nécessaire de supprimer la dérogation figurant au paragraphe 3. Il a estimé en outre que les droits économiques, doivent être mentionnés d'une façon ou d'une autre. Il a en outre abordé les paragraphes 9, 10 et 11 portant sur le droit de quitter un pays, y compris le sien propre. Il a évoqué la pratique en vigueur dans de plus en plus de pays qui vise à obliger les compagnies de transport privées à mener des contrôles en-dehors du pays en question, empêchant ainsi des personnes de quitter leur propre pays. Ce problème devient de plus en plus épineux. Il a rappelé que le Comité avait formulé une observation à ce sujet dans le cas de la France.

M. FAUSTO POCAR, Expert de l'Italie, a estimé que le texte présente une analyse détaillée du problème et constitue donc une excellente base de discussion de la question. Comme cela est parfois le cas, il faudra laisser de côté certains points qui ne feront pas l'objet d'un consensus, a-t-il souligné. Il a souhaité que les références aux pratiques qui ne sont pas celles du Comité ne soient pas inclues dans la version finale du texte. Précisant par ailleurs que ce texte cite tous les cas de jurisprudence du Comité, il a suggéré de mentionner les cas qui font l'objet d'une pratique établie au sein du Comité. L'article 12 étant celui auquel on déroge toujours dans les cas d'urgence, il a suggéré d'y inclure un paragraphe lié aux restrictions.

M. THOMAS BUERGENTHAL, Expert des Etats-Unis, s'est interrogé sur l'intégration éventuelle dans le texte de tous les cas sur lesquels le Comité a déjà tranché. Il a demandé que cette question reste ouverte, se déclarant sensible aux arguments défendus par M. Pocar à cet égard. Il a souhaité que la dernière phrase du paragraphe 3 ("Etant donné que les droits énoncés

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à l'article 12 ne figurent pas parmi les droits intangibles énumérés au paragraphe 2 de l'article 4, les Etats parties peuvent déroger à leurs obligations à leur égard dans les conditions prévues aux paragraphes 1 et 3 de l'article 4") soit supprimée. Il a souhaité une référence aux lois d'une société démocratique dans le paragraphe 17 qui fait état d'obstacles bureaucratiques losqu'une personne veut circuler sur le territoire d'un Etat ou en sortir, et une référence à l'article 5 paragraphe 1 du Pacte dans le paragraphe 14. S'agissant de l'affaire Stewart, il s'est demandé si on ne pouvait pas mentionner l'avis majoritaire et le point de vue sur lequel tout le monde est d'accord et indiquer clairement dans une note de bas de page en quoi consiste le désaccord, tout en signalant que du point de vue de certains, la question est toujours en suspens.

M. RAJSOOMER LALLAH, Expert de Maurice, a souligné la tendance lors de la préparation d'observations générales à s'efforcer de tenir compte de tout. Le document dont nous sommes saisis est très utile et permet de réfléchir à ce que nous avons fait et ce que nous pensons de l'article 12. L'article 12 fait partie des articles qui font peur à un certain nombre d'Etats. C'est pourquoi, le Comité doit être très prudent dans ses observations générales. Il a estimé qu'il fallait réfléchir sérieusement à la question de savoir s'il faut tenir compte de tous les cas particuliers. Le Comité n'a pas encore d'idée arrêtée, en ce qui concerne la durée de la détention avant un procès.

M. ABDALLAH ZAKHIA, Expert du Liban, a estimé qu'en ce qui concerne les restrictions et dérogations, on ne voit pas clairement s'il s'agit de protéger l'ordre public national ou international. Le problème est de fixer les limites dans lesquelles l'Etat peut faire exception. Il faut commencer par préciser s'il s'agit de l'ordre public national ou international et examiner les réserves émises par les Etats à cet égard. Pour l'expert, il serait préférable de ne pas dire, dans le paragraphe 2, que la liberté de circulation est "une condition indispensable au libre épanouissement de l'individu", car cela relève de la psychologie.

M. NISUKE ANDO, Expert du Japon, a estimé que le texte ne devrait pas aborder la question des droits de propriété lors du départ du pays d'origine ou de nationalité, car ces droits ne font pas partie du Pacte. L'objectif de toute observation générale est de définir, pour les besoins des Etats parties, la signification de l'article et de faire en sorte qu'ils tiennent en compte nos observations. Le cas échéant, le Comité peut demander des compléments d'informations sur l'article en question. L'expert a appelé à la prudence lors du choix des exemples de restrictions. Il a dit son accord sur la nécessité d'avoir un équilibre entre le droit d'un particulier et le droit de la communauté, d'où le principe de proportionnalité fréquemment utilisé en droit mais que le Comité n'a que peu utilisé. Si nous voulons mentionner ce principe, il faut en premier lieu le définir clairement.

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Mme CHRISTINE CHANET, Experte de la France et Présidente du Comité des droits de l'homme, a estimé que dans le paragraphe 1 les termes "se déplacer à sa guise" pourraient être remplacés par des termes plus proches du Pacte. Elle a déploré la mention de "libre épanouissement de l'individu" dans le paragraphe 2 et a souhaité que le lien entre la liberté de circulation et le droit de recevoir des informations soit reformulé. Au paragraphe 3, il ne faudrait pas s'engager immédiatement dans les restrictions. Par ailleurs, elle a estimé que les changements juridiques et politiques visés aux paragraphes 4 et 11 pourraient être supprimés. Au paragraphe 13, on devrait se référer à ce qui a été dit dans les autres observations générales lorsqu'il est question de la loi, sans rentrer dans l'exercice des différents pouvoirs. Au paragraphe 17, on ne peut se référer de cette manière à une "société démocratique", car cela pourrait être interprété par les Etats comme un moyen d'imposer des restrictions plus importantes. S'agissant de la structure du document, elle a estimé que les sous-titres et les notes de bas de page étaient indispensables pour faciliter la lecture. Toutefois, en ce qui concerne les notes de bas de page et les références à la jurisprudence du Comité et aux résolutions des autres organes, elle a estimé qu'il fallait trouver un équilibre. Le rôle du Comité est de donner aux Etats un certains nombre d'indications sur ce que nous attendons de leurs rapports, a-t-elle déclaré, estimant que cette approche permettrait peut être de régler le cas Stewart sans se lier les mains définitivement. Elle a demandé à M. Klein s'il ne serait pas intéressant de voir s'il y a des problèmes récurrents dans l'application de l'article 12 qui conduisent les Etats à émettre des réserves. Enfin, elle a estimé que la référence au droit de propriété n'était pas utile et conduirait peut être le Comité à aller au-delà de ses prérogatives.

M. ECKART KLEIN, Expert d'Allemagne, répondant à l'objection relative au paragraphe 2, il a rappelé qu'il avait toujours insisté pour dire que la liberté de circulation est "un des éléments et une des conditions indispensable" et non pas "la condition indispensable au libre épanouissement de l'individu". Il me semble que l'idée est valable et donc que l'on pourrait garder cette dernière formulation. Il a précisé qu'il était nécessaire de faire un lien entre l'article 12 et d'autres articles du Pacte ne serait-ce que pour voir le contexte dans lequel l'article s'applique. Il a précisé par ailleurs que la liberté de circulation est un facteur d'accès à l'information, en particulier dans les pays ne disposant pas de technologies de l'information modernes. Au sujet du paragraphe 4, il a répété à nouveau ses constatations selon lesquelles l'article 12 est mieux appliqué dans certains pays, alors pourquoi ne pas le dire. L'expert a en outre évoqué la proposition selon laquelle le droit de quitter un pays signifie de pouvoir emporter ses biens. Il a reconnu que le droit à la propriété n'est pas protégé par le Pacte, Néanmoins dans d'autres contextes, les droits à la propriété ont été invoqués. Si une personne ne peut pas emporter quoi que ce soit, alors le droit de quitter ce pays peut être compromis. C'est ce qui se faisait dans l'ancienne Europe de l'Est. Je propose donc d'inclure cette référence. Au sujet des termes "Etat", "droits fondamentaux" employés dans le projet d'observation, il a expliqué que l'utilisation de ces textes semble appropriée dans ce contexte. Il a d'autre part noté que les réserves des Etats sur l'article 12 étaient peu nombreuses. L'expert a mentionné celles émanant des Pays-Bas et du Royaume-Uni. * *** *

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